PPP项目运作实务
主编：
周兰萍 女士
中伦律师事务所合伙人、财政部和国家发改委PPP专家、财政部PPP示范项目评审专家、中国国际工程咨询协会专家委员会专家、上海、长沙、台州仲裁委员会仲裁员、中国并购公会并购交易师、亚洲开发银行(ADB)PPP注册专家、《亚洲法律概况》2021年度基础设施领域知名律师、钱伯斯亚太指南2020年度项目与基础设施领域受认可律师、The Legal 500 “2017、2018、2019年度亚太地区重点推荐的专业律师”、2015年“中国建筑业年度人物”、2013、2015年度ENR/建筑时报最值得推荐的中国工程法律60位专业律师、中共全国律协“全国律师行业优秀党员”
目前出台的PPP相关政策法规，我国将项目合作方都统一定义为“社会资本”。在合作过程中关于社会资本所扮演的角色，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号，以下称“国办发42号文”）明确“作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任”。另外，按照财金113号文的规定，社会资本还可以作为合作项目的发起主体之一，以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。这一规定为政府和社会资本合作拓宽了空间，以市场化程度更高的PPP模式替代以往由政府主导的传统投资模式。
对于社会资本，可以作以下分类：
（一）从所有制形式看，包括国有企业、民营企业和外商投资企业等
关于社会资本的范围，《PPP合同指南（试行）》定义：“本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。”可见，财政部在界定社会资本的范围时并没有排除国有企业，认为PPP的合作方不应限于民营和外资，还应当包括商业化的国有企业。但是需注意，财金113号文和156号文都明确规定社会资本不包括本级政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）。笔者认为，财政部的这一安排是体现了PPP模式的精神，由于PPP模式旨在提高公共产品的供给效率，在政府和社会资本之间更加合理地分配风险的同时，实现转变政府的职能，避免因与本级政府关联度过高的企业作为社会资本参与PPP项目，从而使得政府和社会资本合作流于形式。
需要强调的是，按照国办发42号文第（十三）条的规定完成改造后的政府融资平台公司并不受上述限制。而且在实践中，由于是地方性国企，在信息获取、项目协调等方面的相对优势，地方政府融资平台在剥离融资职能后仍将是PPP项目的重要参与力量，能够和其他社会资本一样以竞争的方式参与到项目中来。
（二）从参与方式来看，包括单独的投资人和联合体投资人
《PPP合同指南（试行）》指出，社会资本可以是一家企业， 也可以是多家企业组成的联合体。这种设定是考虑公共产品和服务主要集中在在生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，项目前期需要投入大量资金、投资回报周期长，可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险可控难度大，采用联合体方式一方面可以弥补单个企业抵抗风险能力不足的缺点，另一方面可以通过联合充分发挥社会资本各自的优势，实现资源的最优化配置。
有关联合体的规定，可以参考《招标投标法》第三十一条第一款（即“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标”）及《建筑法》第二十七条第一款（即“大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包，共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任”）的规定。但需要注意的是，由于财金113号文明确将社会资本限定为“企业法人”，因此在PPP模式中不允许自然人以个人身份参与到联合体中。
实践中，联合体一般由建设方、融资方、运营方、材料供应商等组成的利益共同体，通过联合体协议的具体安排明确各方成员的基本权利和义务，以增强联合体的内部协调能力。另外，PPP项目国内投资人还可以联合国际知名建设、管理机构为PPP项目实施带来先进的建设、管理经验，在保障公共服务有效提供的同时提高公共服务的质量。
完整文章见周兰萍编著《PPP项目运作实务》及“周月萍周兰萍团队”微信公众号
