本文要點
公積金是社會公共福利系統的階段性產物，具有特定的歷史環境和國家環境。新加坡公積金政策與養老和醫療保險相打通，而我國從新加坡學來公積金理念後落實的只是單一的住房公積金，形成了一個相當高的社會住房補貼政策。？中國公積金政策設立的初衷是為了解決職工的住房困難，具有一定的時代特性。當商品房市場循環已經形成的時候，公積金最初的使命已經基本完成，而其帶來的社會資本運營低效率、高消耗、不公平等問題逐漸顯現。？改革現行的公積金制度，代之以建立新的年金體系並不會降低老百姓的公共福利，會為百姓帶來更大的財產增值。有三個措施確保取消公積金後老百姓完全不會吃虧：第一，取消公積金不是單一的政策，一定要和建立一個新的企業年金體系配套實施。年金的運行可以進入資本市場，通過保值增值產生更高的收益。第二，對已經發生的公積金貸款，可以按照一定利率優惠政策轉化為商業貸款。第三 ，取消公積金後，企業原本替職工繳納的6％公積金轉變為企業給職工繳納的6％企業年金，而職工個人的6％年金並不強制繳納，職工可以自願決定是否繳納。？取消公積金政策有利於為企業減負，而年金政策有助於進一步增強職工的養老能力。？公積金轉為企業年金有利於推進資本要素市場化配置，有利於資本市場的健康發展，是建立高質量金融體系的重要舉措。
——黃奇帆中國金融四十人論壇（CF40）學術顧問、中國國際經濟交流中心副理事長
黃奇帆 資料圖
改革現行住房公積金制度，為發展企業年金奠定充實基礎
文 | 黃奇帆
近日公佈的《中共中央、國務院關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，要推進資本要素市場化配置，完善股票市場基礎制度。培育長期投資資金，是其中的重要組成部分。而通過改革公積金制度，和年金相結合，將可形成資本市場長期投資資金的重要來源。
公積金是社會公共福利系統的階段性產物，有它特定的歷史環境和國家環境。中國經濟現在已經進入高質量發展階段，金融體系、社會保障體系、房地產市場體系都跟三十年前不可同日而語。如果我們還拿著原有的公積金賬本算賬，就沒法把賬算清楚。
如今，需要站在整個社會的角度思考，如何把這14.6萬億元（截至2018年末，公積金繳存總額145899.77億元）用得更好？如何為員工創造更大價值？如何為企業減負？如何讓中國資本市場更健康發展？
解決這些問題需要以改革現行公積金制度為突破口，帶動年金制度體系的發展與完善，通過制度安排和轉化，將中國特色的“公積金”轉化為養老預籌資金的組成部分，併入市投資，從而做到讓員工、企業、國家都受益。
圖1 2014-2018年住房公積金繳存金額及增長速度
01
新加坡公積金政策是特定環境下的產物，與養老和醫療保險相打通
全世界230多個國家和地區當中，只有新加坡和中國有公積金政策，其他國家和地區都沒有，這說明公積金制度本身是個案，沒有普遍意義。這不同於全世界各個國家都在搞的養老保險和醫療保險這樣的社會福利制度。
新加坡設立的公積金政策有三個特點：
第一，新加坡是個典型的城市型國家，一個國家就是一座城市，只有560多萬人口。這個城市型國家有80％以上的人都住在新加坡政府建造的組屋（公屋）裡面，只有不到20％的人住商品房。所以，針對超過80％的人而言，他們使用公積金購買住房的需求很小。
第二，新加坡的住房公積金與養老保險、醫療保險相通，包含普通賬戶（OA， Ordinary Account）、特別賬戶（SA， Special Account）、保健儲蓄賬戶（MA， Medisave Account）。當僱員滿55歲時，公積金局將為公積金會員自動創建一個退休賬戶（RA， Retirement Account）。這四個賬戶只有普通賬戶可以用於購房。
四個賬戶不同年齡段交的比例不一樣，最高的比例也就是37％（員工交20％，僱主交17％），比例還是比較低的。
而我國的“五險一金”佔員工工資比例大概在55％，其中養老保險佔28％，醫療保險佔12％，公積金佔12％，再加上生育保險、工傷保險等幾個小險種一共大概是55％。所以我國的“五險一金”總體佔比要比新加坡高18個點。
第三，新加坡的公積金、養老金、醫療金並不是分門別類獨立存在的，而是一個整體，可以互相打通。
如果一個公民住在公房系統裡，沒有買房按揭貸款的需求，那麼買房的公積金也就用不上了。但是當該公民身體出問題時，他的公積金賬戶的錢可以用來治病。如果這位公民的身體很好，住房又不用公積金貸款，那麼這筆錢積累下來，可以增加其養老金的總額。
我國從新加坡學來公積金理念，落實的只是單一的住房公積金，結果就變成了另外一個概念，收繳比例和醫保系統一樣高，變成了剛性的12％，顯然這是一個相當高的社會住房補貼政策。
02
中國公積金政策設立的初衷是為了解決職工的住房困難，具有一定的時代特性
當初上海在1990年仿照新加坡實行公積金政策時，中國的房地產市場還沒發展起來，整個中國還在實行公房分配製度，當時每個家庭的人均住房面積只有七到八平方米，住得非常擁擠，人民的居住環境急需得到改善。
當時的矛盾是要建造更多的房屋，但是國家拿不出那麼多錢來建造，由此才考慮設立公積金的政策，通過個人出一些、企業出一些、國家出一些，集資公住，來激活中國房地產市場。
應該說這個政策對當時的上海來說是合適的，確實激活了上海的房地產市場，並普及了商品房的概念。
圖2 2014-2018年住房公積金提取金額及提取率
到了1994年前後，中國的房地產市場開始崛起，土地批租等政策開始成熟，一大批房產商開始湧現，住房開發量激增。1995年以後，幾乎所有的商業銀行都開始提供按揭貸款業務。
發展到現在，中國的房地產系統已經基本建立，購置商品房的商業貸款體系漸成主流。
可以說，當商品房市場循環已經形成的時候，公積金最初的使命已經基本完成，其為人們購房提供低息貸款的功能完全可以交由商業銀行或成立專門的住房銀行來解決。
截至2018年底，中國個人住房貸款餘額25.75萬億元，而公積金個人住房貸款餘額為4.98萬億元，在整個貸款餘額中的佔比不到20％。也就是說，老百姓的債務主要為商品房的商業貸款。
圖3 2014-2018年個人住房貸款金額及個人住房貸款率
如果我們能夠針對不同人群制定貸款利率優惠政策，完全有可能用商業貸款補足公積金貸款20％的份額，同時並不增加老百姓的住房貸款債務。而公積金繳存的14.6萬億元所帶來的社會資本運營低效率、高消耗、不公平等問題也就開始逐漸顯現出來，從而逼迫我們必須找到更有效的路徑，為個人、企業、國家建立新的、替代式的“公積金循環”。
03
改革現行的公積金制度，代之以建立新的年金體系並不會降低老百姓的公共福利，會為百姓帶來更大的財產增值
經過三十年的發展，我國居民已經把公積金作為一項理所應當的公共福利。
每個月工資中自己的錢拿了6％放入公積金賬戶，大家依然覺得是福利的原因在於，個人所在單位也幫大家在公積金中心存入了工資額的6％，這樣每個人的公積金賬戶就變成了工資額的12％。用我的6％換來了12％，從這個角度來看，每個人都有一個6％的既得利益。所以很多人說，取消公積金就是取消了大家的福利待遇。
但是如果我們從整個國家福利系統的角度看問題，再回到老百姓自身，就會看到，改革現行的公積金制度體系，並不會降低老百姓的公共福利。取消公積金不是單一的政策，一定要和建立一個新的企業年金體系配套實施。
可以有以下三個措施，確保取消公積金讓老百姓完全不會吃虧。
第一，公積金變年金，公民已繳存公積金的收益不會減少，只會增加。
如果公積金政策取消，公民在工作期間已經繳納的公積金（2018年末的繳存總額為14.6萬億元）全部轉入補充養老的年金中。實施中要明確，公民的這筆錢應放入個人賬戶，而非統籌賬戶，否則對老百姓不公平。
現行佔工資比28％的養老保險裡，8％是個人賬戶，20％是統籌賬戶，公民繳納的養老保險絕大部分歸國家統一調配，個人無法自由掌控。如果這筆錢放在年金中，按照年金制度規定，應和公積金賬戶的錢一樣，在退休時會全部劃歸給個人。
但不同於公積金的是，年金的運行可以進入資本市場，通過保值增值產生更高的收益。2013年人社部出臺的《關於擴大企業年金基金投資範圍的通知》中規定，年金可以投資股票、偏股型基金等高風險高收益產品，最高比例不超過30％，由專業機構運作的企業年金的收益率可以相對比較高。
目前公積金利率是按照國家一年期存款利率給付的，再扣除各地公積金中心運行管理成本，在1.5％左右，而新加坡公積金要求利率不得低於2.5％。年金利率大體在5％～6％，美國年金利率一般在7％左右（股票投資平均年收益率在10％，債券和貨幣基金收益率在3％~4％，平均下來7％左右）。
所以，居民繳存的公積金變成年金之後，只要投資合理運作，就會給居民帶來更大財產增值。假如某人有20萬公積金且還有10年退休，如果在公積金賬戶，他最終最多能拿到（1.5％複利）23萬元左右，而如果在年金賬戶，一般而言可以拿到35萬元左右。
第二，對已經發生的公積金貸款，可以按照一定利率優惠政策轉化為商業貸款。
目前國家的公積金貸款與商業貸款之間存在著較大的利率差別，公積金貸款利率在3.25％左右，商業貸款利率在5.5％左右，有大概2％的差異。國家可以通過一定的利率優惠政策，來消化這一部分存量貸款。
比如，某位公民因買房發生100萬元按揭貸款，這筆按揭貸款中可能有80萬元是銀行的商業貸款，有20萬元是公積金貸款。公積金貸款利息低，按揭商業貸款利息高，公積金一旦取消以後，欠公積金中心的20萬元貸款可以轉移到銀行的按揭貸款系統，相當於該公民總共欠銀行100萬元，但執行的利率可以有差別，從而讓貸款實現平滑轉變。
即使利率優惠比例有限，轉化後的銀行貸款利率依然比公積金貸款利率高一個點，居民個人所多花的一點貸款利息（1％），與把置換出來的公積金投入到年金之中的收益相比（5％～6％），依然是很少的部分，對居民來說整體上還是划算的。
第三，取消公積金不是意味著職工就得不到企業繳存的6％，而是個人有了更大的資金使用的靈活性。
取消公積金後，企業原本替職工繳納的6％公積金轉變為企業給職工繳納的6％企業年金，而職工個人的6％年金，並不強制繳納，職工可以自願決定是否繳納。
如果不繳納，意味著每個人多了工資額6％的現金進入消費市場，對經濟發展有一定促進作用；如果繳納，職工的年金理財增值收益將比住房公積金收益高得多。年金比之於公積金，在於年金政策的靈活性，並能夠投資資本市場和貨幣基金市場，這對於每一個繳存者而言具有更大的吸引力，所以取消公積金一定要研究如何配套一個更加完善的年金體系。
基於上述三點，我們可以看到，取消了公積金政策後，職工是根本不會吃虧的，而是可以獲取更加有質量的、公平的社會公共福利。一般而言，只要企業年金理財的收益大於3.75％【1.5％+（5.5％-3.25％）】，職工通過年金就可以比公積金獲得更高的收益。
04
取消公積金政策有利於為企業減負，而年金政策有助於進一步增強職工的養老能力
我國現行的《住房公積金管理條例》（下稱《條例》）第二十條明確要求“單位應當按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳”。第三十八條規定“單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請人民法院強制執行”。這種強制性實際上給企業帶來了不少隱形成本。
事實上，2018年公積金繳存職工人數為14436.1萬人，佔我國城鎮就業人數的33.2％。也就是說，公積金政策從上個世紀90年代開始試水，2002年頒佈《條例》，到現在二十多年過去了也才覆蓋了三分之一的城鎮就業。這本身就說明了問題。
對廣大尚未執行公積金政策的中小企業而言，取消公積金制度無疑降低了其企業運行成本，至少不至於整天擔心因社保繳費嚴格執行而導致的額外成本。
圖4 2014-2018年實繳單位數和實繳職工人數
公積金也好，年金也好，都是一種儲蓄機制。前者是為了解決住房問題；後者是為了解決養老問題。
取消了公積金，為職工提供優惠貸款的職責可以交由商業銀行或組建的住房銀行來解決。但城鎮職工的養老問題，卻隨著老齡化加劇而日益緊張。
要保證自己退休後的生活質量不下降，單靠28％的養老保險所形成的養老金是不現實的；靠自身儲蓄的話，如何保證儲蓄的購買力保持大致不變也是一個難題，很多人為了養老只好去買房，對房地產形成了“虛火”。在這方面，企業年金作為非常重要的補充養老保險，可以發揮積極作用。
中國在2007年就有了補充養老保險制度，但僅僅是一個部門規章，沒有形成真正的法律。由於缺少法律基礎，由企業自覺繳納，政府並不強制；又由於住房公積金企業與職工兩個6％工資額的繳交比例，企業負擔偏重，所以大部分企業沒有繳納。
到今天為止，除了少量國有央企單位設立年金制度以外，其餘的國有、民營企業大多沒有設立。整個中國的補充養老保險總量只有1萬多億元，僅佔我國近100萬億元GDP的1.1％。
如果我們把公積金轉為年金，不僅會使年金有了十幾萬億元的基數，還可將公積金政策與年金政策合併，進一步加大年金的支持力度。
事實上，年金與公積金的籌資思路是一樣的。以美國401K年金計劃為例，其核心內容是：僱主為僱員建立個人退休賬戶，僱員根據收入的一定比例（3％~10％）進行繳費，僱主也按一定比例匹配繳費（一般為3％），每年繳費總金額上有封頂（最高4.9萬美元）。賬戶資金一般情況下要到59.5歲後才能提取。僱主為僱員繳的年金額在僱員工資的6％以內可以進行稅前列支；僱員繳費在上限以內的部分可以免個人所得稅，待到退休領取時再繳稅，即遞延納稅，投資形成的投資收益免利得稅。
這實際上形成了一個基於企業繳費稅前列支、個人繳費稅收遞延、投資收益免稅的槓桿機制，激勵僱主很認真、很努力地把本來可能要交稅的轉化為為高管、為職工的補充養老保險，僱員也會很認真參與。
如果我們取消公積金的概念，將現行公積金政策與年金政策合併在一起，不僅不會減少職工利益，還會鼓勵企業和職工把年金逐步積累起來，就可以有效提升職工應對養老問題的能力。
05
公積金轉為企業年金有利於推進資本要素市場化配置，有利於資本市場的健康發展，是建立高質量金融體系的重要舉措
年金出現後，既有利於資本市場長期資本的注入，又有利於機構投資者的發展。
為什麼美國黑石基金可以有幾萬億美元的基金規模，KKR可以有5000億美元的基金規模，就是因為他們的基金規模裡有60％來自於各種養老金。
目前，美國股市總市值中有63％左右由機構投資者持有，其中各類共同基金佔了三分之一。而這些共同基金的一大來源就是各種退休金。其中401K計劃扮演著重要角色。
而401K計劃形成的資產的投資絕大多數不是由企業自己來操作，政府也不幫企業歸集操作，而是通過招投標交給私募基金，由最優質的大型私募基金幫助運作。
正是在此類養老基金的參與下（佔美國股市市值規模30萬億美元的30％），加上美國上市公司的大股東、戰略投資者等的長期投資（佔了股票市場的40％），美國的資本市場才形成了以長期資本為主、機構投資為主，散戶投資、短期基金投資為輔的投資格局。
結合中國國情，在取消公積金制度的同時，將14.6萬億元的公積金直接轉化成企業年金，並同時疏通投資資本市場的機制和通道，這將為資本市場提供一個龐大的長期資本來源。
同時，還要進一步加大改革力度，健全推廣企業年金。可將原來繳存公積金時使用的稅收優惠政策沿用到企業年金上，要求企業繳存6％，個人按自願繳存（但最高也不超6％）；企業和個人繳費都享受所得稅稅前抵扣政策；各個企業的年金可以按自願原則集合成規模更大的投資基金，委託專業的投資機構投資，條件成熟時可以將投資股票的比例放寬至50％甚至2/3。這樣就可以為資本市場引入源源不斷的長期資本。
有了這類資金的加入，資本市場就活躍起來了，大型的基金機構投資者也被髮動起來，資本市場能夠向更大規模、更高質量發展了。
現在我國的資本市場規模只有60萬億元，如果中國年金制度和其他的保險基金可形成20萬億元長期資本投入，市場規模變大，同時長期資本比例變高，資本市場的穩定性變好，這對中國老百姓在股市上的投資也是有好處的。
通過上述分析，我們不難看到，單純討論公積金取消或不取消是沒有意義的，而是要考慮如何通過改革實現一個既支持企業降低運行成本，又使得職工有更好福利回報、更加健康完善的社會公共福利系統，以及一個規模和深度更宏大、更高質量的長期資本市場。
我們此前討論疫情時期的企業減負，也並非籠統地取消或延緩公積金企業繳存6％的概念，而是把取消公積金制度和建立完善的年金制度一併提出，形成平滑轉移，實現要素資源優化配置，把百姓、企業所創造的財富最大限度地加以利用，並讓它為國家、企業、個人都創造更大的價值。
總之，將公積金制度轉化為年金制度，並不損害每一個職工的利益，而是讓職工福利有了更可靠的保障。與此同時，年金既有對企業的短期價值，更具有對中國資本市場發展的長遠價值。
為此，取消公積金，轉化為年金制度，值得國家有關部門深入探討、大膽創新、全面實施。
本文源自中國金融四十人論壇
