4月7日，日本政府為加大新冠病毒疫情防控，宣佈全國進入緊急狀態。對出入國的限制也採取了進一步的措施。實際上，已經實行封國。任何人無正當理由，不允許入國。而出國，則由於世界上有147個國家和地區禁止日本人入境，出國也基本無路。
依據日本法務省的通告，鑑於疫情不斷擴大，日本對入國限制的範圍也不斷調整擴大，由於疫情最初在武漢發生，湖北武漢地區也自然成為日本最初的入國限制對象，經4月3日追加包括北美、中南美、大洋洲、東南亞等在內的49個國家和地區的全部區域之後，共計73個國家和地區成為拒絕入境的對象地區。不過，日本媒體中有個說法，認為日本在入國限制對象國和地區的確定上，不夠快，不夠廣，讓其疫情管控的難度加大。其中提到的原因有奧運會以及對日中關係的過度忖度。現在允許進入日本的，主要限定於有特殊情況的一些人，比如國際航線的乘務員，4月2日前獲得再入國許可出國的永住者，日本人的配偶等，永住者的配偶等，或者持有定住者在留資格的外國人。
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禁止對外的人員流動，對包括日本在內的世界許多國家來說，都是一個全新的經歷。尤其國際上如此大面積大尺度的人員移動限制，毫無疑問，將是人類歷史上難以忘卻的沉重一筆。在全球化和尊重人權的時代背景下，其中的政治決策和法律依據，都需要決策者和制度運營承擔者謹慎行事。即使應對疫情，也需要因具體情況，順序漸進。日本在韓國疫情嚴重時，果斷拒絕來自韓國的入境就引發韓國的不滿，甚至引起外交抗議和交涉，讓兩國國民之間交惡更深。實際上，包括中國在內，許多國家在疫情下限制出入國問題上都或多或少地經歷了與相關國家之間的發生過摩擦和對立，同時也在明確各種措施的法律依據上遇到了這樣和那樣的法律解釋和適用的問題，甚至遇到法律空白的窘境。儘管國際法上十分明確，國家依據主權對外國人的入境享有廣泛的裁量權，但現實當中，這種裁量權也自然受到來自國內法和國際法上的制約，需要有一個精細的法律操作，還時常會成為一個國際關係爭論乃至道德爭議的話題。
外國人入國管理上的裁量，有多廣，能不能以國籍為標準？也就是說，凡是外國人，在入國問題上就沒有任何權利可言，只能依賴於入境國裁量嗎？對一個國家來說，外國人有不同情況，國籍有時並不是一個便利的基準。日本的殖民地歷史，讓現代日本成了一個擁有相對特殊外國人群體的國家—在日朝鮮(北朝鮮和韓國)人和在日中國（臺灣）人。這些人出國旅行之後回日本入境是否享有移動自由，是按外國人處理，還是依本國人處理，就出現了不少具體的爭議。日本法院也是在幾經波折之後，才確認憲法上這些特殊的外國人在入境自由問題上還是外國人，不能與日本國民一樣享有入國自由。
最開初，就一些北朝鮮人因回國參加北朝鮮慶祝活動回日本入境，下級法院依據當時的出國管理法令判定，作為外國人未取得再入國申請就要求入境的行為構成違法。這也就提出了一個這些外國人是否享有憲法上移動自由的問題。針對這一點，最高法院在1958年的判決中判定，憲法第22條明文規定，只要不違反公共福利，就有居住、遷徙的自由，海外移民的自由不受侵犯。認為，從該條規定的宗旨來看，該條包含暫時的海外旅行的自由，也即出國的自由。並且，該條也適用於在日本國的所有服從日本國主權的外國人。但是，很快這一相對寬鬆的解釋就被修改。因為，這種解釋常常使對外國人的出入國管理制度陷於無從執行。比如，當時的外國人管理法要求外國人登錄，並在登錄時按指紋。結果，拒絕按指紋就出國旅行，回日本時，出入國管理局當然就以違反法律為由，拒絕入境，或剝奪永住再留資格。日本人配偶美國人森川凱瑟琳事件和崔善愛事件都屬於這類案件。對這類案件，法院也就得重新審視將憲法第22條的移動自由擴大適用於這些外國人的做法是否合理。結果，雖然沒有明確修改自己先前的判決，最高法院默許了下級法院否定在這類案件中外國人享有入境自由的判定。
失去了憲法上權利規定的支撐，這些特殊的外國人開始在國際人權法中為自己的移動自由尋找法律依據。而且，實踐上，國際人權法並沒有將入境自由限定在國籍持有者，從而完全否定一定外國人的這一自由。聯合國自由權公約的入境本國的權利規定，也是一個有爭議的問題。該公約第12條4款規定，任何人都不能被肆意剝奪進入其本國的權利。一般來說，解讀這個條文時，用國籍標準沒有問題。雖然條文中沒有國籍一詞，“本國”毫無疑問可以指擁有該國國籍者的國家。但是，這裡用“本國”，而沒有用國籍國是有故事的，並且這個故事還有新的講法。日本也因為這一條款引發了不少法院判例。最終，日本最高法院還是認可了將自由權公約第12條中的本國限定為國籍國。當然，日本國際人權法理論對這一限定的條約解釋也有不少批判。
原來，制定人權公約第12條時，出現過意見對立的情況。條文措辭推敲過程中，一種意見認為應當明確限定於國籍國，也就應該採用國籍國這個用語來表達；相反，另一種意見認為這個權利應該包含定住國，國籍國一詞太窄。妥協的結果是，參考世界人權宣言第13條第2款（任何人都有離開本國或其他任何國家以及返回其本國的權利）中的“本國”一詞。這場爭議到公約正式審議過程也就平息了。日本法院鑑於公約審議過程相對平穩，認為採取限定解釋符合條文本身要求，在幾個案件當中，也就採取了這一立場。
不過，日本法院的這個解釋，顯然不是唯一的解釋，甚至不一定是合理解釋。自由權公約下設的人權委員會就明確指出，“本國”一詞包含國籍國之外的情況。在涉及澳大利亞和加拿大的事案中，委員會認為，在這裡可以看出國籍以外的人和國家之間存在著密切且持續的關係，也就是說形成了比國籍關係更強的關係的各種要素。“本國”這一用語，促使人們得考慮長期的在留期間、密切的個人及家族的聯繫、在留目的等等那些不存在於其他任何地方的情形。換句話說，委員會採取的是一種用個人與特定國家之間的極其密切聯繫來判斷“本國”的理論。也正是因為這一認識，一些憲法和國際人權法學者，希望法院能認真參照公約人權委員會的意見，而不是簡單地用國籍標準去一刀切。日本律師聯合會在2007年對政府提出以下勸告，對於包括在日韓國、朝鮮人在內的永住者，處理該問題的政府做法違反自由權公約第12條，應立即予以糾正。也就是說，永住者出國的時候，如果提交維持之前的在留資格即永住資格的申請的話，日本國應該承認這些人的永住資格還在繼續。以此保住他們享有入境自由。
有了上面基本認識，再來看日本在疫情管控時對出入國管理的一些做法，就能看到它的自信與憂慮。
針對疫情，日本外務省表示，“在習慣國際法上，國家沒有義務允許外國人入境”，這是國際上廣泛具有共識的觀點。各國可以根據國內法來規定許可入境和拒絕入境的條件。日本政府這次入國限制的根據是出入境管理法第5條1款14號，它規定，“有可能發生損害日本國家利益或公安的行為”時，可以根據法務大臣的判斷拒絕外國人入境。不過，從立法歷史看，該條款並沒有針對疾病疫情防控的明確意圖。日本媒體爆料說，據政府相關人士消息，14號適用原本是針對騷亂等設定的例外措施。不過，針對這次疫情，日本國家安全保障會議（NSC）緊急事態大臣會議以輪流閱覽的形式，明確疫情防控屬於安全保障上的問題之後，並讓這一認識取得了內閣會議的首肯。顯然，為加強疫情管控，行政府對出入境管理法作了一個新的擴大解釋。也許，疫情穩定之後，日本國會得重新審視限制外國人入國的例外規定。
與各國的做法相同，即使封國，日本國民的入國，除依據法令需要被14天的隔離，依舊享有回國的自由。對外國人的入境，則採取了一個合理限制。4月14日，外務省公佈了承認特殊情況並允許入境者的具體條件。也即2020年4月2日前獲得了再入國許可（包括視為再入國許可—出境的外國人不需要特別申請再入國許可，只要在出國的海關審查時提交出境卡，並表明再入國意思即可）出國的永住者，日本人的配偶等，永住者的配偶等，或者持有定住者在留資格的外國人（包括沒有這些在留資格的日本人的配偶或日本人的子女），以及有個人特殊情況的外國人等。並且，這些都不僅限於任何具有特定國籍的外國人。
這一做法，一方面不僅停止了已經取得了入境簽證的一般外國人的入境，同時也明確停止了具有再入國許可的一般外國人的再入國。另一方，對與日本有密切聯繫並且擁有再入國許可的外國人給與特別入境認可，而且將這種特別入境許可還擴大到所有至今未取得日本國籍，或未取得再入國許可的日本人的配偶和日本人的子女。很明顯在嚴控外國人入境的同時，對那些與日本有密切聯繫的外國人儘可能放寬，其中有對個人權利的確認，也有來自人道方面的考慮。
實際上，在中國疫情嚴重，日本相對影響較小的2月，日本更大的關心是怎樣能順利從武漢地區撤離本國僑民。儘管在平時，日本人離開中國屬於個人的出國自由，但在疫情影響嚴重尤其是決定武漢封城的情況下，一些權利受到限制，無論在國內法上還是在國際法上都有充分的依據，也合情合理。由於武漢市政府根據中國傳染病防止法等制定了新法，限制了人的移動，日本政府在沒有中國方面的同意的情況下很難讓武漢在留日本人回國。外務省方面認為，國際法允許國家以國家安全和公共衛生為理由限制人的移動。是否允許出國，需要經過中國政府同意和決定。最後，通過兩國外長之間的電話協商等外交交涉，日本得以分4次派遣包機接回本國僑民。在這個過程中，讓日本感到為難的是日本人中國籍配偶的出國問題。
積極認可日本人中國籍配偶在這種情況下入境，可以說是日本對本國國民的一種人道考慮。不過，即使日本同意接受日本人中國籍配偶，但在取得中國方面的許可上卻沒有任何要求中國允許本國國民出國的法律根據。不過，日本政府還是以“人道主義觀點”，比如未成年小孩，家庭分離等為理由向中國提出要求，並順利獲得認可。不過，日本媒體在這些人道理由之外，也注意到日中關係的改善的積極意願的有益影響。實際上，日本也是最早能派包機接僑的國家之一。
疫情入境限制下，仍然前往日本的外國人，得到例外許可入境的，需要被隔離14天。未得到許可的就得出境。原則上，依據國際規則規定，這種情況下，不是個人而是航空公司承擔責任。根據規範國際民航行為的芝加哥條約，國際民航機構（ICAO）規定了離境時航空公司的費用負擔。也就是說，航空公司必須認真在旅客搭乘前確認必要文件等，以防出現問題。針對因簽證等不完備而不允許入境的乘客，該條約第9附件第5章之9規定：“為了從該國出境而被送到航空器運營者的那一刻起，就必須對監護和管理費用承擔責任。“日本的國內法也存在與ICAO的規則同樣的宗旨的規定。出入境管理法第59條規定，對於被拒入境的外國人乘坐的船舶等航運者，“以其費用和責任，必須儘快遣返到本國以外的地區”。這一規定也適用於航空航班，從日本出發和到達的航空公司也都遵從這一規定。即使如此，許多這種境遇的外國人，以及那些在緊急狀態宣告之前入境要離開日本的外國人，也還是受到沒有航班的影響。有的甚至不得不在機場留宿。
各國在管控疫情出入國限制上，儘管事出緊急，依然在最大可能範圍內依法行事。但應對突發事件，自然無法迴避各種例外的做法。這些做法無論在法律上怎樣評價，都將豐富國際法和各國國內法在這個領域中實踐，為充實法律法規提供一個有益的參照。
志安
2020年4月23日
