4月24日，人大國發院國家高端智庫“名家講壇”（第9期）以“老齡化與養老金制度”為主題進行線上直播，由中國人民大學公共管理學院教授董克用主講。
董克用，著名管理學家，人大國發院研究員，中國人民大學公共管理學院教授。
核心觀點如下
1、我國養老金體系是基本養老保險一枝獨大、第二支柱發展較為滯後、第三支柱還未在全國推行。然而，發達國家二、三支柱已經成為國民養老的主要收入來源，不但減輕了公共財政的壓力，也實現了社會均衡發展，這也是我國面臨的主要問題。
2、我國正值人口老齡化的加速期、高原期，養老金制度將面臨一系列挑戰，世界各國的經驗告訴我們，養老金制度的現收現付模式或完全積累模式都不足以應對老齡化挑戰，所以需要建立養老金三支柱模式以應對挑戰。
以下是演講實錄
目前，抗擊疫情已獲得階段性成果，復工復產正在部署中，我們有時間來思考戰略性長期問題——老齡化和養老金制度。
今天的主題將圍繞四方面內容展開討論：（一）人口老齡化和我國的特點、（二）養老金的模式與發展方向、（三）我國養老金體系建設成就、（四）完善我國養老金制度的思考。
（一）人口老齡化和我國的特點
一個國家是否進入老齡化社會,國際上是有標準的：一個國家60歲以上的人口超過總人口比重的10%，或是65歲以上人口超過總人口的7%，就說明這個國家進入老齡化社會了。兩個條件只要一個達標就意味著這個國家進入老齡化社會。
發達國家將65歲以上人口占總人口7%的社會叫老齡化社會（Aging Society），65歲以上人口超過總人口14%的為深度老齡化社會（Aged Society），65歲以上人口超過20%的為超老齡化社會（Hyper-aged society）。國際上，討論老齡化社會問題的時候多將65歲以上的老人佔比作為判斷的標準。
還有一種說法，60歲以上人口占總人口比重超過10%，表示進入輕度老齡化社會，超過20%為中度老齡化，超過30%為重度老齡化，超過35%為深度老齡化。60歲以上人口超過30%是什麼概念？就是三個人裡有一人年齡是超過60歲的。
聯合國經社理事會人口司隔年對人口進行預測，我們看一下2019年的預測。預測了三種趨勢，一種是比較樂觀的情況，未來人口發展樂觀、出生人口比較多。一種是比較悲觀的情況，年輕人不生孩子、人口增長很慢、老齡化嚴重。第三種是中間值估計,既不很樂觀,也不很悲觀的情況，我們看一下中間值的情況。
中國人口從1950年的不到6億總人口，在2020年中國人口超過14億。預測高峰值可能在2030年出現，從2030年開始，我國人口總量開始下降，到本世紀末2100年，總人口在10億左右。
預測依據人口學的總和生育率，總和生育率是指每一位育齡婦女一生平均的生育子女數。如果一位育齡婦女一生中生育4、5個孩子，這就是我國50年代到70年代的人口增長情況。如果一位育齡婦女一生中只生1個孩子，人口的數量與結構就會受到影響。
因為，一個國家若要保持正常的人口替代，每一位育齡婦女至少要生2.1到2.2個孩子，因為孩子從出生到成人過程中需要考慮死亡率，所以總和生育率在2.1到2.2才能夠保持穩定的人口結構。
聯合國經社理事會人口司採用總和生育率為1.8進行上述人口預測，如果現實的總和生育率沒有達到1.8，那麼，有可能在我國在2025年就能達到人口高峰，而不是2030年。目前，我們國家已經全面放開二胎，但連續三年新生兒數量是連續下降的。
再看65歲以上的人口數量，1950年的時候數量很少，隨著經濟發展，人口健康水平的提高，高齡人口數量也在逐漸增長。預測2060年，65歲以上的人口數量將達到峰值，估計會有4億人超過65歲。
2060年這個高峰有沒有疑問？答案是沒什麼疑問的。2060年65歲以上的人口已經出生了，在座的各位許多就屬於2060年65歲以上的人口這個群體，所以這個數是很真實的。回到老齡化社會問題，按照國際標準，新中國在本世紀初2000年就進入了老齡化社會。過去二十年中，65歲以上人口的佔比是緩慢增長的，從6.81%到8%再到今年接近12%。
前面講到65歲以上人口超過20%的為超老齡化社會（Hyper-aged society），我們國家估計到2035年會超過20%達到30%，也就是深度老齡化。更重要的是，在2060年老齡人口達到高峰後還會持續在30%上下波動，29.89%、31%、31%一直持續到本世紀末，這意味著什麼？
我國老齡化不像是一個山的高峰，過了高峰就下坡。從2060前後，就像是我們進入了黃土高原，是人口老齡化高原期，目前看，一直到本世紀末都是深度老齡化。因此，中國老齡化面臨的問題是目前老齡化開始加速，加速到2060年進入人口老齡化高原期，65歲以上人口占到30%（深度老齡化），三個人裡面有一個人年齡會超過65歲。
是否只有中國存在老齡化現象？不是這樣的，老齡化不是從中國開始的，老齡化最早出現於發達國家，從工業化、城鎮化後逐漸發生了老齡化。隨後，這種現象出現在發展中國家。任何一個國家，只要總和生育率低過平衡點2.1，隨著時間和人均預期壽命的延長，都將會邁入老齡化社會。所以，一個國家何時進入老齡化社會，主要要看這個國家的出生率。
為什麼說我們國家老齡化的速度很快？根據65歲以上人口占總人口的比重從7%到14%所用的時間，法國用了115年，瑞典用了85年，美國用了66年，英國用了45年，日本用了30年，中國僅25年。目前來看，中國老齡化速度是最快的，壓力同樣也非常大。
日本在1971年進入老齡化社會，當時日本的經濟水平是人均GDP為2272美元，中國在1999年人均GDP是873美元，2019年人均GDP也才達到1萬美金，所以說我們當初是“未富先老”，現在是“小富快老”。我國老齡化正在加速並且將會進入高原區，所承受的壓力非常大，所以習總書記提出來“三個應對”：及時應對、科學應對、綜合應對。因為需要方方面面綜合應對，養老金是當中一個很重要的問題。
（二）養老金的模式與發展方向
其實養老金制度不復雜，就是如何籌錢如何發錢，一邊在收錢一邊在支錢。世界上的養老金制度有兩種基本模式，現收現付的養老金籌集模式和完全積累的養老金模式，以及二者結合起來的多支柱模式，即第三種情況。
首先是現收現付模式，即代際撫養。現收現付是指在職的一代，向養老金“大池子”裡繳費，可以理解為蓄水，同時，池子的另一端向退出勞動力的一代人放水（“支付”）。這像是一道奧數題，一個池子一邊注水一邊放水，什麼時候池子滿？
現收現付制度並不需要池子滿，只要正常的渠道規範“來水”——勞動力隊伍規範繳費，就可以向退出勞動力的人群支付。所以，現收現付制度是很好的構想。它是一個社會保險模式，可以幫助大家規避風險、希望通過多數人來幫助少數人。制度原則是收支平衡、以支定收，要支多少我們就取多少。為此，在社會保險繳費端設計了兩大要素，繳費基數和繳費率。
繳費基數是指依據什麼繳費，目前城鎮職工基本養老保險依據的是職工工資水平，繳費率個人是按照工資的8%，單位按照16%進行繳費的。這兩個因素決定了繳費端。待遇端取決於個人的退休年齡。
當然，現在的制度是多繳多得，就是個人繳納的基數高退休時養老金就會高、繳納的時間長也能夠獲得的多，可總結為多繳多得、長繳多得。
現收現付制度有幾大優點。首先是容易建立，只要政府出面建立養老社會保險制度，職工都必須參加到制度中來，不用等池子水滿，而是這個池子有水了就可以給退休人員支付養老金。其次，池子裡有基金，但不需要積累一大筆資金，這樣避免了基金貶值的風險。
再次，養老金制度可以實現再分配，如果你的工資是社會平均工資的3倍，便要按照社會平均工資的3倍進行繳納社會保險，但養老金領取時並不一定是平均養老金的3倍。因此，基本養老保險制度可以實現再分配功能。
當然，現收現付養老金制度的缺點是，如果一個國家人口年齡結構變化了，特別是社會老齡化了，那麼資金就會有負擔。看一下2050年中國人口年齡結構金字塔就明白了。老齡化如果持續下去，2060年達到老齡化高原期，養老金取的人就會很多，現收現付養老金模式就會受到挑戰。
如何應對呢？國際經驗有四種辦法。
第一種辦法是延遲退休。原來規定60歲退休，現在規定61歲退休。但是這個退休政策的一刀切，完全公平嗎？所以延遲退休是一個辦法，但是受到了種種限制。
第二種辦法是在職一代多繳費。在職一代除了養老還包括醫療、失業、工傷等，所以說在職一代的繳費負擔已經很重了，這個辦法也是有限制的。
第三種辦法是減少待遇，老人少拿點養老金。這個辦法更難實施。隨著物價上漲、社會工資平均的增長，老年人退休待遇不但不能下降，而且還要提高，所以這個辦法執行起來也比較難。
第四種辦法是公共財政補貼。前提是國家財政要有錢，一般來講，公共財政也是大家創造的，政府並不創造錢，政府公共財政是通過稅收得來的，相當於是在職一代創造的，因此僅靠財政貼補也不是長久之計。
發達國家是最早執行現收現付養老金制度的。在1885年，德國開始設計養老金制度。隨著社會老齡化挑戰的加大，僅僅依靠現收現付模式，難以實現養老金制度所期望的三個目標，即全覆蓋、充足性和制度可持續。
因為預見了老齡化社會的趨勢，有些國家開始嘗試完全積累的養老金模式——建立個人賬戶，按照積累額、投資收益額來算，其中既可以是僱主僱員兩方繳費，也可以是僱主或者僱員單方繳費。這個制度的優點是自我平衡，就是個人存錢個人用錢，不存在代際負擔，老齡化跟個人無關，個人繳錢個人用。
但是也存在缺點，一是長壽風險，二是投資風險，三是替代率風險。這三種情況都有發生過，以智利為案例，智利從1981年嘗試完全積累的養老金模式，40年過去了，他們發現，僅僅依靠完全積累制抵禦不了長壽風險、投資風險和替代率風險，因此重新再建立公共養老金，就是上文提到的——由政府出面建立現收現付的公共養老金。
所以，僅僅依靠完全積累的模式也難以應對老齡化挑戰。
為此，世界各國養老金制度開始向多支柱趨勢發展。世界銀行1994年在一份報告中提出要建立三支柱的養老金模式。我們國家在1991年就提出養老金制度要國家、集體、個人一起來做。多支柱或者三支柱究竟是一個什麼樣的模式呢？
第一個支柱是公共養老金（Public pension），第二個支柱是職業養老金（Occupation pension），第三個支柱是個人養老金（Individual pension）。三個支柱各自的模式不同、主導方不同、政府作用不一樣。
第一個支柱是由政府主導的公共養老金，主要是為了抵禦長壽風險，目前絕大部分國家採取現收現付模式，既有普惠型的也有繳費型的，普惠型即政府出資給大家發養老金，繳費型即個人要繳費單位也要繳費，政府具有最終財政兜底責任。
第二支柱職業養老金的目標有兩個，其一是增加員工的養老收入，其二是吸引和留住優秀員工，職業養老金是由僱主主導的，包括企業、事業單位和各級政府等主體。它不同於公共養老金，它是雙方繳費、完全積累的，需要有市場化的投資運營。
第二支柱裡存在一個問題，有些企業是不願意建立第二支柱的，因為需要企業跟員工分享收益。對此，有些國家設計了第三支柱——個人養老金，由個人主導，為了加強自我保障能力，把過去儲蓄型養老改變為投資型養老，個人通過市場化運營、委託給專業機構去投資，到退休的時候把投資的錢再拿出來。
政府在第三支柱中的責任是提供稅收優惠等政策支持，首先是在個人所得稅方面提供稅收優惠，同時有些國家向低收入者提供財政補助，低收入人群就可以加入第三支柱，這樣，既能在未來減輕國家負擔，也可以使個人在享受稅收優惠政策支持的同時，多存點養老錢。
上述內容就是養老金模式及其發展趨勢。
（三）我國養老金體系建設成就
我們國家養老金制度建設成就是巨大的。我國在1953年新中國成立不久，就在城鎮中建立了機關事業和企業的養老金制度，當時稱為退休金制度。改革開放之後，退休金制度進行了改革。截至目前，我國已經建立了多層次或者稱為多支柱的養老金體系。
養老金體系第一層次——基本養老保險，包括兩個基本養老保險制度，即城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險。城鎮職工基本養老保險有兩個年份非常重要，1997年確定了城鎮企業職工的基本養老保險模式，2014年10月我國機關事業單位的退休金制度改革，參照的模式就是企業基本養老保險制度。
城鄉居民基本養老保險經歷了三部曲，2009年首先建立了新型農村社會養老保險，簡稱新農保；2011年為城市中沒有就業的居民建立了城市居民基本養老保險，2014年將兩個制度並軌，統一為城鄉居民基本養老保險。
養老金體系第二層次——職業養老金。1997年我國在企業基本養老保險模式統一後，開始嘗試建立企業補充養老保險制度，2004年針對企業建立了規範的企業年金制度，2014年面向機關事業單位建立了職業年金制度。
養老金體系第三層次——個人養老金。我國目前的名稱是個人稅收遞延型商業養老保險。2018年5月，在福建省、上海市、和蘇州工業園區開展試點工作，由保險公司承辦，通過保險產品實現個人養老金積累。
當前，我國養老金制度框架已經搭建完成，覆蓋人數最多的是基本養老保險。
城鎮職工基本養老保險到2018年參保人數是4.19億。城鄉居民養老保險自2009年建立後增長非常快，到2018年覆蓋了5.24億人，二者加起來是9億多人。大家也可以看到，城鄉居民的參保人數高於城鎮職工。我們接下來改革要做的是使2億多農民工加入到城鎮職工基本養老保險隊伍中。
城鎮職工的養老金待遇水平也得到很快提高。2018年底，每月平均退休金已達到3153元，雖然年增長率有所下降，但是，由於養老金基數增大，養老金待遇水平的提高也是很快的。
（四）完善我國養老金制度的思考
城鎮職工基本養老保險覆蓋面廣、待遇水平不斷提高，還存在問題嗎？
問題還是有的。十九大報告裡，黨中央提出我國發展到了一個新的階段，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。
這個發展不平衡在養老金體系上有沒有體現？通過中美兩國的對比，確實可以說明我國養老金體系是不平衡的。需要特別指出的是，在國際評價中，美國的養老金制度並不是最好的。但是，中美是兩個大國，經濟總量是前兩位，有可比性。
美國養老金體系可歸結為三支柱，第一支柱是現收現付型，養老金累計結餘為2.82萬億美元，第二支柱既包括早期的現收現付型和目前的完全積累型，作為養老金體系的主體，資產總量為16萬億美金，第三支柱個人養老金賬戶存了8.81萬億美元，三者加起來合計27萬億美元，相當於美國當年GDP的135%。
美國之所以能夠達到這麼大的養老金積累額，是由於上世紀70年代通過了兩個法案推動了養老金制度的發展。二、三支柱和一支柱不一樣，一支柱是現收現付，二、三支柱是養老資產的積累，美國通過四十年的歷史實現了養老財富的積累，佔到GDP的135%。這些年來，一直是經濟發展、GDP增長，養老金積累也在增長。所以，可以說，美國製度化地為美國人民存了一大筆養老金。
比較一下。我國建立了以第一支柱為主的養老保險，城鎮職工基本養老保險累計結餘5萬億人民幣，企業年金累計結餘1.48萬億人民幣，加上剛剛試點的第三支柱，共存有6.57萬億人民幣，三者加起來相當於中國當年GDP的7.3%。隨著人口老齡化的加速和老齡化高原期的到來，積累的這點錢是不夠的。
我國養老金體系是基本養老保險一枝獨大、第二支柱發展比較滯後、第三支柱還沒在全國推行建立。然而，發達國家二、三支柱已經成為國民養老的主要收入來源，不但減少了公共財政的壓力，也實現了社會的均衡發展，所以，從長期戰略角度看，結構不平衡這是我國養老金制度存在的主要問題。
下一步我們要怎麼辦？
現在我國養老金制度的基本框架已經建成，但每一個制度的細節都需要改革。比如說城鎮職工基本養老保險要儘快實現全國統籌，今年年底首先實現省級統籌，之後就是全國統籌。不論你在東北就業、上海就業、廣東就業亦或四川就業，用統一的標準繳費、用統一的辦法計算個人待遇，真正實現用一個大池子來化解地區差異。
同時，要加快發展企業年金。企業年金從2014年以後發展有所停滯，到2018年底共有2300多萬人參加，看上去人數不少，但只佔參加城鎮企業職工基本養老保險的9%，這也就意味著90%的企業職工是沒有企業年金的，所以我國要加快發展第二支柱，特別是企業年金。
此外，要儘快結束第三支柱試點工作，儘快在全國推開第三支柱個人養老金。目前，城鎮中個體經濟數量快速增長，已經超過1億人。這部分人是不可能建立企業年金的，因為他們沒有企業僱主，所以只能參加個人養老金享受稅收優惠。因此，要加快推動第三支柱落地。
最後，二、三支柱是積累型的養老金模式，積累型是需要投資的，在資本市場比較動盪的情況下應該怎麼操作？在這方面，全國社保基金理事會管理的全國社保基金是個好案例。
2000年朱鎔基總理用財政結餘的1000億人民幣建立了全國社保基金，為了應對未來可能會遇到的一些問題，提前做好準備。從2000年到2018年期間，社保基金僅在汶川地震那一年使用過一點，此後並未用過，一直在投資保值增值。
從2000年到2018年年化收益率是8.4%，目前全國社保基金管理了2.5萬億人民幣，其中投資回報率將近1萬億，並且在1萬億受益中，2500億是複利的結果。所以，一筆基金，若持續穩定投資40年，收益的80%是複利，這就告訴我們，如果要積累，越早動手越好、越晚越來不及。
總結一下，我們國家面臨人口老齡化的加速期、高原期，所以養老金制度面臨著挑戰。世界各國的經驗告訴我們，養老金制度的現收現付模式或完全積累模式都不足以應對老齡化挑戰，所以急需建立養老金三支柱模式。
目前，我國養老金三支柱的基本制度框架已經建立，但是每個制度仍需完善。在完善過程中，需要人社部、財政部、稅務等政府部門的通力合作，需要銀行、基金、保險等金融部門的深度參與，更需要社會各界的支持和關注。因為養老金制度與我們每個人高度相關，沒有一個完善的養老金制度，就很難有幸福的晚年。
本期編輯：黃米佳
來源：新京報
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