辽宁省高级人民法院（2016）辽行终732号行政裁定
李某某因诉海城市政府不履行拆除违法建筑法定职责一案，不服鞍山市中级人民法院（2015）鞍行初字第00158号行政判决，向辽宁省高院提起上诉。
鞍山中院一审认为：李某某提供的证据不能证明海城市城乡规划主管部门作出过限期拆除的决定。根据《城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，海城市城乡规划主管部门未作出限期拆除的决定，市政府无权责成有关部门强制拆除。李某某要求市政府拆除清真羊汤馆占道违法建筑的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。判决驳回李某某的诉讼请求。
辽宁省高院认为
《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。一审法院在没有认定任何案件事实的情况下，实体判决驳回李某某的诉讼请求，严重违反了行政诉讼法的基本原则，依法应予撤销。
人民法院审理行政案件，应当首先对原告的起诉是否符合法定条件进行程序审查，只有完全符合法定起诉条件时才能针对被诉行政行为的合法性进行实体审查。
裁定如下：
一、撤销鞍山市中级人民法院（2015）鞍行初字第00158号行政判决；
二、发回鞍山市中级人民法院另行组成合议庭重审。
辽宁省高级人民法院（2019）辽行终603号行政裁定：
李某某诉海城市人民政府（以下简称海城市政府）不履行法定职责一案，鞍山市中级法院已于2016年4月8日作出（2015）鞍行初字第00158号行政判决，驳回李某某的诉讼请求。李某某不服，上诉至本院。本院于2018年6月6日作出（2016）辽行终732号行政裁定，撤销原判，发回重审。鞍山市中级法院于2019年2月13日作出（2018）辽03行初151号行政裁定，驳回李某某的起诉。李某某不服，又向本院提起上诉。
一审法院再审认为
《行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。本案中，李某某确认并未向海城市政府提出过书面申请要求其履行拆除占道违章建筑的法定职责，故李某某对海城市政府提起的不履行法定职责之诉不符合受理该类案件的法定前提条件。
关于李某某所述其在国家信访局网站对此进行投诉一节，因行政诉讼法明确规定原告应当向其要求履责的被告提出申请，故李某某的信访投诉行为并不能依法替代其向海城市政府提出履责申请的法定前提行为。
关于李某某针对申请履责所提供的法律依据，《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据上述法律规定，在行政机关未依法作出限期拆除行政决定的情形下，海城市政府依法无权责成有关部门强制拆除。
因海城市政府明确案涉建筑并未被作出限期拆除决定而李某某亦未举证证明相反事实存在，故李某某所诉要求海城市政府强制拆除并不属于海城市政府应当依职权主动履行的法定职责。此外，李某某亦未举证证明有其他法定除外情形。裁定：驳回李某某的起诉。
上诉人李某某上诉称
1、海城市信访局作出的两份答复意见书中均对投诉的违章建筑进行详细调查与核实，核实结果为海城市综合执法局分别下达《自行拆扒通知书》，要求两户自行拆除违章建筑，证明行政机关作出处罚意见。
2、上诉人曾两次向国家投诉处理办公室网站申请海城市政府拆除违章建筑，该投诉已经转至海城市信访局。海城市信访局作为海城市政府的内设机构，其收到申请应视为海城市政府收到申请。
3、拆除违章建筑是海城市政府依职权主动履行的法定职责，不需上诉人提出申请。
4、海城市综合执法局的处罚权没有法律授权，应当由委托主体海城市政府作被告，一审法院没有对上诉人指导释明应该起诉哪个行政机关。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销。
被上诉人海城市政府答辩称
上诉人要求履行的拆除违章建筑的职责不是海城市政府的法定职责，而是海城市规划局和综合执法局的法定职责。一审裁定正确，请求二审法院予以维持。
辽宁省高院经审理查明
1997年11月10日，海城市感王供销社与李某某签订《房契》，将感王供销大楼后院原食品加工厂正房五间卖给李某某。双方在《房契》中约定四至范围时注明“感王供销大楼与北楼中间过道买方有使用权”。2010年，李某某因案外人代XX在两楼中间过道加盖仓房多次到感王镇政府信访要求解决，后又到辽宁省信访局反映此事。
2014年2月28日，海城市信访局作出《答复意见书》，处理意见为：“经查实，李某某与羊汤馆均存在违章建筑问题，根据调查情况，市综合执法局分别对两户依法下达《自行拆扒通知书》，要求两户自行拆除违章建筑。”2015年2月，李某某又通过网络向国家投诉受理办公室投诉，要求拆除占道违章建筑。
2015年8月6日，感王镇政府信访办对李某某作出《信访事项答复意见书》，主要内容为：“两楼之间间距1.8米左右，楼间空隙已无人行走，形成垃圾点，影响环境卫生。代XX购买供销大楼北侧二层房屋后，清理了楼间垃圾，并在两楼间搭建棚房。感王镇政府于2010年经研究决定为保护环境卫生，暂不拆除该棚房，政府将此房收回，并永久查封，不准使用，等待处理。李某某在未办理翻建房审批手续的情况下，于2011年6月在维修房屋过程中擅自改变房屋主体结构，增加房屋高度，并私自在自家房屋西侧建筑房屋23.04平方米。如对此处理意见不服，可自收到之日起30日内向上一级行政机关书面提出复查申请。”
另查明，李某某曾于2012年12月向海城市法院提起行政诉讼，请求依法撤销海城市感王镇政府对其作出的感政拆决字（2012）第005号限期拆除决定。海城市法院于2013年作出（2013）海行初字第2号行政判决，该判决认为感王镇政府作出限期拆除决定超越职权且违反法定程序，但李某某关于限期拆除决定认定事实不清、处罚显失公正的主张亦没有证据支持，故判决撤销被诉的限期拆除决定。
本院认为，本案的焦点问题是上诉人李某某是否具备提起本案诉讼的原告资格。
《行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。据此，只有当公民、法人或者其他组织自己的合法权益受到行政行为的侵犯时，其才与该行政行为具有利害关系，从而具备行政诉讼的原告资格。
判断是否属于公民、法人或者其他组织自己的合法权益，主要看法律规范的保护目的是保护个别利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别利益，或者不仅保护公共利益，同时也保护个别利益，则公民、法人或者其他组织享有诉权；如果法律规范的保护目的仅在于公共利益，即使公民、法人或者其他组织能够从行政机关的作为或不作为中获得事实上的利益，但这种利益是权利的反射，而不是法律规范对个别利益的特别保护，故公民、法人或者其他组织不能基于这种反射性利益享有诉权。
本案中，李某某在一审起诉状中载明的诉讼请求为：要求海城市政府拆除清真羊汤馆占道违章建筑。其在事实与理由部分陈述：“在感王供销社大楼和东感王大楼之间有一条道路，已经存在20多年，周围的居民天天在此通过。李某某购买供销社仓库的协议中约定享有该道路的使用权。代XX在没有办理审批手续的情况下建造20多平方米的商铺，挡住居民的出行。”为此，李某某多次向感王镇政府、辽宁省信访局反映此事，但并未向海城市政府递交过书面履责申请。
李某某在一审起诉状中援引《城乡规划法》第六十八条作为其申请海城市政府履责的法律依据，但该法第一条规定的立法目的是“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局、改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”，公共利益性质显而易见。该法第九条第二款规定，“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”该条款赋予单位和个人举报和控告权利，也是基于公共利益，并非为了保护该单位和个人的个别利益。因此，
《城乡规划法》的保护目的仅在于公共利益，即使李某某能够从海城市政府的拆除行为中获得事实上的利益，但这种利益并不是法律规范对李某某个别利益的特别保护，故其不能基于这种反射性利益享有诉权。虽然李某某与感王供销社签订的《房契》中注明其对感王供销大楼与北楼中间过道享有使用权，但该约定系民事主体对于双方私法权益即地役权的再分配，而非公法所保护的权益。虽然该过道客观上能够通行，但其并非规划意义上的道路，李某某仍有其他正规道路可以通行。
李某某自述购买的房屋一直用作仓库，即案外人代XX搭建仓房的行为并未对李某某房屋的采光权、通风权或通行权等相邻权造成实际影响，也未影响其对购买房屋的实际使用。李某某作为公民虽有权对违法建设行为举报、控告，但这种举报、控告的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利。海城市政府是否对违法建筑实施拆除依据的是《城乡规划法》，但该法并不要求行政机关在作出行政行为时考虑和保护投诉人的私法权益，
故李某某与海城市政府是否履行拆除职责之间并无法律上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的原告资格。综上所述，上诉人李某某的起诉不符合法定条件，依法应当裁定予以驳回。一审裁定结果正确，依法可予维持。上诉人李某某的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求依法不予支持。裁定驳回上诉，维持原裁定。
最高人民法院（2019）最高法行申9276号行政裁定书
本院认为：本案的争议焦点为李某某提起本案诉讼是否符合履职之诉的受理条件。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。
本案中，李某某确认并未向海城市政府提出过书面申请要求其履行拆除占道违章建筑的法定职责，故李某某以海城市政府为被告提起的本案诉讼不符合受理该类案件的法定条件。
裁定驳回再审申请人李某某的再审申请。
