近两年，国务院扶贫开发办公室多次专门发文要求各省克服扶贫工作中频繁填表报数、迎评迎检、陪会参会等形式主义问题，杜绝走读式、挂名式帮扶，严禁层层加码、搞数字脱贫。
笔者调研发现，尽管各级扶贫部门都在积极整改治理，但形式主义问题在一些地区表现得还比较突出。
一个奇怪的现象是：一些基层干部为形式主义所累，却又成为形式主义生产链条中的积极参与者。
形式主义工作消耗着基层干部的时间和精力，侵蚀着他们的能动性、获得感，甚至引发职业倦怠（王亚华、舒全峰，2018）。
为何基层扶贫工作形式主义问题屡纠不改？
为何免除农业税费之前村级治理形式主义不明显？
本文尝试分析基层贫困治理中形式主义问题的表现形式、基本特征、生成机制和深层根源。
一、形式主义的集中表现与基本特征
（一）集中表现
总的来看，精准扶贫工作中形式主义问题主要沿着两套逻辑展开，分别是内容形式化和形式内容化。
1.内容形式化。所谓内容形式化，是指实质工作内容愈发通过形式去表现，从而导致内容虚化并沦为形式。精准扶贫战略实施以来，随着帮扶资源增多、帮扶力度加大和帮扶工作规范化程度逐步提高，帮扶工作成效总体明显。然而，帮扶工作形式化问题也不容忽视。
一方面，既往扶贫工作中存在的“慰问式帮扶”现象还不同程度存在；
另一方面，在严格的扶贫工作管理背景下，“填表式帮扶”和“拍照式帮扶”等新形式主义现象凸显。 基层工作者在繁琐工作要求下愈发用形式去表现内容甚至去填充内容，扶贫工作变得空洞。
2.形式内容化。所谓形式内容化，是指原本用来说明和表现工作内容的辅助形式取代了内容的中心地位，导致工作重点偏移。例如，在扶贫档案管理方面，干部们耗费较多时间整理材料。
通过精雕细琢，档案变得系统、整齐、漂亮，但已经很大程度上脱离实践，较少发挥推动扶贫工作的作用。即便形式完善了，但问题依然存在。或者说，形式掩盖了真实内容，甚至是形式替代了内容，不再反映实质。
（二）基本特征
内容形式化和形式内容化是基层贫困治理中形式主义问题的正反两面，共同表现着实际工作中内容与形式的混淆和错位。
针对形式主义问题，M县N村干部的观点是：“有时候，实的搞虚了，虚的搞实了，实的比虚的还虚，虚的比实的还实。”
概括地说，当前精准扶贫工作中的形式主义具有四大特征：精致性、系统性、持续性和参与广泛性。
第一，精致性。以前村干部对一些形式性工作可以简单应付，现在这种空间越来越小，只能认真对待。这种工作模式很容易形成扶贫工作中“精致的形式主义”。
第二，系统性。形式主义问题在扶贫工作诸多环节都有体现。系统性形式主义一旦全面侵入扶贫工作，就会严重抑制扶贫干部的工作能动性。
第三，持续性。既往基层治理中存在形式主义问题，但通常具有阶段性。迎检、迎评都只是一段时间，很少持续几年。持续性形式主义导致基层干部长期处于高压状态，工作疲惫，获得感减弱。
此外，扶贫领域形式主义工作的参与主体十分广泛。横向到边、纵向到底，市县各单位部门都有帮扶责任。虽然多元主体参与可以扩充扶贫工作队伍，但也为形式主义工作提供了现实可能性。第一书记、驻村工作队不同程度陷入形式主义工作，影响自身岗位职责的履行。
二、形式主义的生成机制
基层干部为形式主义所累，却又深度卷入其中。理解精准扶贫工作中的形式主义问题，除了要分析其表现和特征外，还要关注形式主义的生成机制，即考察哪些因素促使形式主义被不断地生产和再生产。
（一）以过程管理为核心的工作推进机制
从理论层面来看，过程管理通过细化工作要求和准则来规范工作过程，有利于促进工作扎实开展。
然而，实践中一些地区过于强调过程，导致工作陷入繁文缛节，在一定程度上制约精准扶贫目标实现。
不可否认，过程控制有利于规范工作，但如果要求过细，一线工作者的时间和精力就会主要耗费在过程达标中。在识别、帮扶、管理和考核过程中，工作要求越细致，需要落实的工作内容越多，需要表现的形式也就越多。这些形式过多地耗费了扶贫干部的工作时间，于是，他们能够投入到关键工作中的精力就会减少，甚至只能下表面功夫，进一步加重形式主义问题。
（二）纵向施压与横向竞优机制
一些基层干部之所以为形式主义所累却又成为形式主义的推动者和参与者，主要跟基层治理中的纵向施压与横向竞优机制有关。
所谓纵向施压，即科层体制中上级给下级施加压力，督促下级落实工作。脱贫攻坚期，这种压力的最直接载体就是扶贫军令状。在自上而下的巨大工作压力之下，扶贫军令状往往会导致地方政府扶贫工作中的一系列应对策略，甚至扭曲扶贫工作的初衷和本质，进而造成政府贫困治理失灵（邢成举，2016）。
Y县G镇扶贫干部表示：“扶贫工作中政治压力最大的时候，也是形式主义最为严重的时候。”
所谓横向竞优，即同级部门之间围绕某项工作开展的竞争。考核评比均涉及排名，反映着各部门工作成绩，影响着相关人员的晋升机会和待遇。正是在竞优机制作用下，各级部门对形式主义工作的免疫能力降低，出于政绩考虑深度参与其中，并通过纵向施压督促下级遵照要求开展具体工作。
（三）工作考核评估与整改机制
在扶贫工作中，考核评估逐渐常态化。督察考核——意见反馈——工作整改——整改报告，这四个步骤紧密相连，每一个环节都影响着基层扶贫工作中形式主义的生产和再生产。
首先，每一轮督察考核之后，上级都会对下级工作中存在的问题进行反馈，形成问题整改清单。下级围绕问题整改清单进行自查，提出具体整改措施并提交整改报告。问题整改清单主要涉及两类问题。一类十分明确，属于具体村庄、具体农户存在的问题。这类问题容易在整改过程中得到重视。另一类是一般性、普遍性问题，没有具体到村庄和农户，需要村干部自行认领。
模糊性整改要求，通常会带来形式主义的整改应对。其次，考核评估力量多元，评价标准不一，侧重点不同，容易形成多头指导格局。评估整改工作不系统，甚至相互冲突。多头考核评估引发整改意见不一致，给基层扶贫工作带来极大困难。特别是镇村两级无所适从，为了避免被问责，都尽可能认领问题，执行最新整改意见。有时甚至出现同一个问题改过来、改回去再改过来的现象。
最后，提前自查整改往往成为扶贫工作形式主义的一部分，大大加重基层干部负担。为了应对上级部门开展的各类考核评估，下级会提前开展自查整改。任务一级级落实下来，到了镇村两级，整改工作就应接不暇。更严重的问题是，在不断整改中，基层干部逐渐适应了整改式工作内容及其节奏，对整改工作重视程度不断降低，执行力度越来越弱。在整改常态化同时，整改本身也被形式化。
（四）督察问责与规避风险机制
脱贫攻坚期间，各地区督察问责力度不断加强。基层干部对督察问责高度重视，规避问责风险的基本策略是无条件执行上级政策和工作要求，并通过向下转移责任的方式来规避本级被问责风险（雷望红，2017）。当责任和风险转移到村镇两级特别是村一级时，已没有向下转移责任的空间，而工作内容和要求倍增。问责并不能从根本上避免形式主义，反而可能增加形式主义。特别是当前扶贫工作要求不断细化背景下，把形式工作做好做细，做足绣花功夫，就成为基层干部规避问责风险的策略性选择。
三、形式主义的深层根源
国家相关部门多次强调减少扶贫领域的形式主义工作，给基层减负。之所以这些号召的效果并不理想，是因为扶贫工作形式主义问题具有更为深层的根源。
（一）乡土社会中的精准难题
精准扶贫是精细化治理理念在脱贫攻坚中的具体应用。技术是精细治理的关键。扶贫工作中，精细治理技术主要表现在数目字管理和痕迹管理两个方面。笔者认为，在农村贫困治理中，二者都没有达到应有的精准效果，反而不同程度诱发形式主义问题。
数目字管理的关键环节是获得精准数据。痕迹管理的目标是通过工作留痕来提升过程控制水平，改变只问结果、不问过程的传统管理模式。从根本上看，数目字管理和痕迹管理之所以难以达到预期目标，是因为这两种现代科层管理手段并不完全适用于规范化程度较低的中国农村社会。
一方面，农民家庭生活并非遵循现代企业会计模式。农民经济活动的核算方式具有相对模糊性，针对农民收入的数目字管理难以实现精准化，反而可能出现数字失准和技术治理失灵（王雨磊，2017）。
另一方面，基层干部实际工作过程与科层制运作也有较大区别，在工作环境、规范化程度、人力资源等方面很难贯彻科层制的痕迹管理模式。一旦基层贫困治理过度强调精细要求和痕迹管理，就容易发生“国家制定的标准与基层采用的标准脱节现象”（汪三贵、郭子豪，2015）。
在工作手段与实际工作要求不匹配的情况下，以数目字管理和痕迹管理为代表的精细治理模式就可能异化为形式主义的助推器。
（二）村干部专职化的意外后果
村干部专职化对基层治理产生多重影响。第一，干部角色从兼职向专职转变。因为工资由上级发放，所以专职干部更加重视上级考核评估。第二，干部坐班制度越来越规范。干部在岗时间增多，有更多精力投入村级治理，这为形式主义工作提供了条件（袁明宝，2018）。第三，村干部工作自主性降低，主要围绕上级要求开展工作，在工作内容、工作要求方面的选择和谈判空间变小。不可否认，这些影响间接弱化了村级组织对自上而下形式主义问题的免疫力。
在村干部专职化背景下，村级治理自主性程度降低。不同于免除农业税初期的基层治理悬浮，村干部专职化导致基层治理重心下沉，村级治理科层化趋势明显。科层机制与治理机制间的内在紧张关系在乡村治理场域更多呈现出来（赵晓峰，2018）。
原有村级层面的非正式治理逻辑、简约治理逻辑被打破，行政村对自上而下形式主义工作的防御力降低。这正是当前村庄场域扶贫工作形式主义不断加强的关键原因。
四、结论与讨论
当前一些地区精准扶贫工作中的形式主义具有精致性、系统性、持续性等特征。
形式主义集中表现在两个方面：一是内容形式化，即实质性扶贫工作内容愈发通过形式去表现，导致内容虚化并沦为形式；二是形式内容化，即原本用来说明和表现扶贫工作内容的一些辅助形式取代了内容的中心地位，导致工作重点偏移。
综合来看，形式主义问题主要受四重机制影响 ，分别是以过程管理为核心的工作推进机制、纵向施压与横向竞优机制、工作考核评估与整改机制、督察问责与规避风险机制。这四套机制共同作用于精准扶贫工作实践，在横向块块和纵向条条之间组织动员多主体参与。
形式主义问题与基层治理逻辑有较大关联：一方面，以数目字管理和痕迹管理为代表的精细治理目标与农民生活逻辑和乡村社会半正式治理、简约治理机制的契合度不够；另一方面，村干部专职化促使基层治理重心下沉，村级治理科层化趋势明显，形式主义工作负担加重。
本文研究的理论价值有两点。第一，文章针对精准扶贫工作形式主义问题的表现形式进行区分和提炼，将其概括为内容形式化和形式内容化两方面，这有利于避免笼统讨论形式主义问题，为形式主义研究提供了新的视角。第二，文章结合基层贫困治理实践，考察了形式主义问题的生成机制和深层根源。这既不同于一些研究将形式主义简单归因于基层干部工作态度、工作作风问题，亦有别于相关研究单纯从科层制视角论证形式主义产生之必然性。
只有结合农村贫困治理实践过程，才能解析扶贫工作中形式主义问题的时空特征。
从空间角度看，形式主义问题发生在乡村场域，科层逻辑、技术逻辑与乡土逻辑复合，传统主义的简约治理和现代主义的规范治理杂糅。
从时间角度看，形式主义问题在脱贫攻坚期基层治理压力增加、乡村治理科层化步伐加快、规范化要求不断增多的背景下日益凸显。这是多种因素共同作用的结果。
治理扶贫工作形式主义问题，不能仅仅强调工作作风转变和督察考核，还需要针对以下两个问题进一步反思和探索。
第一，基层贫困治理如何寻求技术逻辑与政治逻辑的平衡。单纯规范程序却不重视基层民主政治建设，只能形成技术逻辑对政治逻辑的简单替代，极大增加扶贫工作的行政成本，陷入一个为精准而精准但无法达成实质精准的逻辑困境。
第二，基层贫困治理如何实现从运动式治理向常规治理的转化。精准扶贫战略实施过程中，基层扶贫工作具有较强的运动式治理特征（魏程琳、赵晓峰，2018）。运动式治理虽然有利于集中力量办大事，解决常规治理中科层体制按部就班、低效运转问题，但是在实践中容易出现权力运作不规范、治理成本增高等问题。从长远看，扶贫工作迫切需要实现从运动式治理向常规治理转化。基层政府应该总结精准扶贫工作基本经验，吸取教训，提升贫困治理能力，促使扶贫工作进入制度化、常规化的新阶段。
本文发于《中国农村观察》2019年第3期
《内容形式化与形式内容化：精准扶贫工作形式主义的生成机制与深层根源》
作者：陈辉 陈晓军（西北农林科技大学）
