導讀
2017年下半年以來，PPP面臨的衝擊面全面擴大，除了近期比較熱的地方政府違規違法舉債整治外，部分銀行PPP投資業務被叫停，國企暫停PPP業務拓展並啟動自查；管理部門通過不予備案等強制手段正式叫停“明股實債”業務……自2014年PPP業務全面爆發後，僅僅用了三年的時間便成為全球最大規模。爆發式增長過後帶來的問題也一樣引起了市場擔憂，野蠻生長過後PPP進入調整期，迎來理性高質發展時代。
先簡單介紹一下PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種夥伴式的合作關係，並通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。此種模式以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關係，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。
PPP主要目的
主要目的有2個。
一是為了減少地方政府債務。
二是為了提高公共服務供給的質量和效率，這也是PPP的本質。
投融資結構與回報方式
投融資結構：確定股權比例、融資比例及方式，確定政府與項目公司雙方權限。
回報方式：根據項目的經營屬性（經營性、準經營性、公益性），按照“誰使用、誰付費”的原則，國家相關政策將PPP項目的回報方式分為使用者付費、使用者付費和可行性缺口補貼、政府付費三種方式。
1、政府付費指的是政府直接付費併購買公共產品和服務，可以按可用性付費，按使用量付費，按績效考核付費，或者三者結合的方式安排付費；
2、使用者付費指的是向使用者收費，可以是直接收費也可以是間接收費，一般是按量付費為主，結合績效考核；
3、如果兩者兼有，一般就叫政府和市場混合付費的方式，政府的部分可以視為可行性缺口補貼。我國目前可行性缺口補助佔比最大，為36.6%。
期限：目前，我國大部分的PPP項目週期在10年到30年之間，考慮到中國的一些實際的情況，當然也包括現金流的測算，還有項目的施工難度，以及市場的需求。
PPP主要亂象
我國PPP在快速發展過程中，很多問題也逐步凸顯出來。很多地方政府無度立項，無節制增加地方政府隱性債務。隨著時間推移，監管發現，除了地方政府，金融機構也有一定助推責任，明股實債、明基實債等違規手法層出不窮。除此之外，由於管理不規範和操作不協調等因素，我國區域PPP的發展很不均衡。其中，貴州、四川、河南、新疆等地佔到了全國總量的一大部分。
財政部清庫工作也已完畢。從2017年11月至2018年4月1日，根據明樹數據，財政部PPP庫共清退項目數2330個，涉及投資金額2.2萬億元。與2017年10月底項目庫的情況相比較，此次總的項目數退庫率為15.9%，金額退庫率為12.4%，效果明顯。新疆、內蒙古、甘肅、雲南為本輪清庫重點規範區域。
財政部剛剛發佈的財金54號文中，對核查存在問題的173個示範項目分類進行了出庫、留庫、預整改等處置。並明確了兩條鐵律：不得突破10%紅線新上項目，不得出現“先上車、後補票”。也不得出現專家意見缺失或造假、測算依據不統一、數據口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現象。
PPP主要亂象可分為10個方面。
亂象一：明股實債
明股實債是指表面上表現為一種股權的形式，而實際是一種債務安排。具體做法是投資人以股權的方式進入項目公司，然後要求政府在一定期限內購買投資人所持有的股份。對政府而言，實際是在一定期限內歸還一種到期的債務，顯然這種做法會擴大政府債務。
亂象二：固定回報和保底承諾
固定回報事實上是一種典型的融資行為，根本就不屬於PPP模式。保底承諾是指投資人通常要求政府給予一個最低收益率的承諾。PPP模式吸引社會資本一個重要因素是項目盈利而不暴利收益原則。如何有效使用這一原則，需要有一個合理的機制設計。由於一些諮詢服務機構不理解機制設計，直接要求政府給予投資人一個最低收益率的保障，顯然不符合PPP的規範做法。如政府要建設一個汙水處理廠，為了保障投資者收益，政府通常會給投資人設定一個最低的汙水處理量，如果汙水處理量低於這個數據，政府會給予一定的補助，而不是根據投資總額要求政府給予一個最低迴報率。
亂象三：提前簽約和合同簡單
項目還沒準備好，或在準備階段，政府就提前和投資人簽了框架協議，這種做法的目的通常是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中，會有上百個企業和政府簽訂框架協議。雖然說提前簽訂框架協議可以加快項目進度，但問題是這就無形中排除了其他更有優勢的投資者。
亂象四：關聯交易
PPP項目實施過程中的關聯交易是PPP規範發展的絆腳石，主要體現在諮詢服務與投資方之間較為突出。PPP項目實施中一個重要環節是對項目做實施方案的設計，由於實施方案需要大量的投入，包括人力、物力和財力，方案的好壞將直接影響項目能不能吸引到投資人。這一過程通常由政府公開選擇一家諮詢機構為其提供服務，同時也需要給服務方相應的服務費用，有些項目費用高達數百萬元。為了能夠最終得到項目和政府簽約，一些企業代政府請諮詢機構，並支付相應的費用，這種做法無疑減少了政府前期的成本，而帶來的問題是諮詢機構在設計實施方案過程中能否確保中立，隱含著很大的風險。
亂象五：標的不明
“資本金投資回報率”和“項目公司年融資利率”“雙零”中標案例的出現，曾在一段時期內引起業內很大反響，出現這種現象只能說明在政府採購的標書中所設定的標的出現了問題。政府採購文件中，標書中最關鍵內容應當是標的，如果設計不合理一定會導致招標結果不理想，甚至出現相反的結果。比如，許多標書中將回報率設定作為標的出現，無疑還是將PPP模式作為一種融資工具，甚至有時還分為投資回報率和運營回報率，這都屬於不規範的做法。
亂象六：迴避競爭
競爭是PPP模式運用過程中確保其發揮作用的一個重要機制。但是在實際操作過程中，總是想用各種各樣的方式來回避競爭這一機制。如選擇合作伙伴時，往往會設定一些排他性條款，降低競爭性，達到確保前期簽訂框架協議者中標的目的。競爭是提高效率的基礎，沒有了競爭，提高效率從何談起。
亂象七：簡單拉長還款期限
PPP模式有一個長期性的特點，為此，財政部頒文規定PPP模式合作期不能低於10年，一些項目為了符合這一要求，就將政府付費的時間延長到10年，而且僅僅是將政府付費時間從原來的3年延長到10年，項目的後續維護管理仍由政府負責。這種簡單拉長還款期限對政府唯一的好處就是相對來說減少了地方政府近期的財政支付壓力，但對於提高效率和改善質量以及管理創新來說，沒有任何改善。
亂象八：隨意設定還款標準
PPP項目收益通常是一個相對平穩的現金流量，特別是對於完全由政府付費的一類項目。由於為規避某一規則和政策要求，政府支付的現金流量被隨意設定，例如：有的年支付額開始較小，然後逐年增加；有的開始較大然後逐年減少；還有的要求在最後移交時，政府要支付項目的剩餘價值，理由是前面的收益不足，沒有達到預期的回報等。這些都屬於不規範的做法。
亂象九：運營建設兩張“皮”
PPP作為一種管理模式，與之前的項目融資相比，一個重要區別是項目公司應當承擔對項目建成後的運營管理工作，其主要功能是將項目建設的質量與項目運營效率交由項目公司來承擔，企業為了追求利益最大化，會盡力減少運營維護費用，而減少費用的有效手段只能是提高項目建設質量。當前許多PPP項目實施方案中，中標方主要為了工程建設利潤，對於建成後的項目則轉交給政府的市政公司負責運營。不少項目在採購階段，將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算，作為兩個標的，最後很難達到項目最終的目標。
亂象十：政府隱性擔保
PPP模式中，政府選擇社會資本作為合作伙伴的一個重要因素是社會資本有創新能力及追求利益的內在動力，而企業選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據。但是，政府的信用並非通過擔保體現，而是以政府在項目中承擔的財政支付能力體現，當然這種能力受到一般公共預算支出10%紅線的約束。當前一些項目實施過程中要求政府提供相應的擔保承諾，這明顯不符合已有的政策和相關規章制度。在財政部剛剛發佈的財金54號文中，進一步強化PPP示範項目規範管理，明確要求“政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。”
PPP未來發展趨勢
清庫和亂象整治過後，2018年以後PPP將如何發展。PPP蜂擁而上的時代已經結束，未來PPP融資受限將不斷加強。不論是我國政府的政策指向還是PPP的發展形勢都將其從粗獷發展的快車道推向了“重質高質”發展時代。未來或將呈現以下趨勢：
地方政府融資平臺轉型
新發布的財金54文規定，要堅持政企分開原則，加強PPP項目合同簽約主體合規性審查，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。這也是本次政策最大的亮點之一，對於PPP規範更加清晰。財金54文後，政府融資平臺轉型的壓力劇增，融資平臺已經明確與政府脫鉤，未來政府融資平臺獨立市場化運作將是大勢所趨。
金融機構PPP業務萎縮
監管已出臺各項政策來加強金融機構參與PPP的約束。《關於加強保險資金運用管理支持防範化解地方債務風險的指導意見》（保監發〔2018〕6號）所明確的各類資金不能通過各類資管以明股實債的形式參與PPP項目；《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）所提出的“未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份的項目不符合規範運作要求”。 金融機構干預PPP變天，佔比將驟然下降。PPP項目資本金需由企業通過自有資金進行投資，各類金融機構不得以固定回報為目的參與PPP項目公司設立並通過特定股權比例安排幫助建設、運營公司實現虛假出表。
參與企業優勝略汰
國務院今年1月3日的常務會議所傳達的“優化營商環境”以及財政部支持國企發展的相關意見，結合未來參與PPP項目須通過企業“自有資金”，另外，192號文要求各中央企業對PPP業務實行總量管控，從嚴設定PPP業務規模上限，防止過度推高槓杆水平。中央企業對ppp業務把控實質上也把那些有實力的民企推到前面來，差的民企退後，因而參與PPP業務的企業將經過篩選，完成優勝略汰。從而推動PPP的高質量發展。
運營設計能力被迫提升
在嚴監管下融資大幅受限，地方政府被迫提升PPP項目運營控制能力。另外，針對目前市場上政府項目公司的一系列非理智行為，一些有戰略眼光的市場人士也將會盯上PPP運營設計業務，第三方公司如PPP諮詢公司等或將迎來發展。
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