近年來,我們經常會看到一些地方和部門出臺“奇葩”文件,嚴重侵犯老百姓的合法權益,在一定程度上也損害了政府公信力。比如,某地縣委、縣政府下發“紅頭文件”,要求“復婚不準操辦酒席;雙方均為再婚的不準操辦酒席”。某縣工商局為讓城區門店牌匾整齊“好看”,發佈公告,要求縣城門頭牌匾統一為“長度不限,高度1.5米,厚度0.15米,底邊對齊,不得隨意增高或降低;門牌之間不留空隙,底色為紅色”。某地下發“紅頭文件”,要求當地各級政府機構、各人民團體以及企業等,取消週末雙休、職工休假,而原因是為了完成迎接創建全國文明城市的檢查任務。還有的地方規定,大學生就業必須提交父母無犯罪記錄證明。這些“奇葩”文件明顯幹了不該乾的事,管了不該管的事,超越了法定的權力範圍,甚至侵犯了勞動者的休息權、公民的勞動權等基本權利。以前,對這些制發規範性文件的行為沒有管理依據,現在這一問題已經解決。國務院辦公廳日前印發了《關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》,這些“奇葩”文件現象將有望得到解決。該《通知》把我們通常所說的“紅頭文件”全面納入法治化軌道。之所以這麼說,有以下幾個方面的理由。
首先,《通知》是目前第一個從國家層面對行政規範性文件的概念、制定程序、監督管理作出全面、系統規定的文件。我國對於法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章的制定程序、範圍和備案等都有了比較系統全面的規定,這些內容主要體現在憲法、立法法、地方人大和政府組織法、行政許可法、行政處罰法、行政強制法、各級人大常委會監督法等法律,以及《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》《法規規章備案條例》《軍事法規軍事規章條例》等法規之中。相對於法律、法規、規章而言,一直缺乏一個國家層面的全面管理行政規範性文件的文件,雖然現在許多地方政府制定了有關行政規範性文件制定、監督、管理和備案的規章,但這些地方政府規章在名稱和內容方面有的還存在較大的區別。日前頒佈的這個《通知》可以說從國家層面填補了這一空白,使得行政規範性文件也能像法律、法規、規章一樣被全面納入法治軌道。
國務院辦公廳以前在公文中並沒有使用過“行政規範性文件”一詞,使用的基本都是“規範性文件”一詞。早期使用“行政規範性文件”一詞的當屬珠海市政府,珠海市政府曾經在“珠府辦【1993】37號”的《珠海市行政規範性文件制定和備案程序的暫行規定》中使用“行政規範性文件”,但該文件被1996年8月3日《珠海市人民政府制定珠海市經濟特區規章和擬定珠海經濟特區法規草案的規定》所廢止,之後又在2010年5月27日頒佈了《珠海市行政機關規範性文件管理規定》。1995年9月6日江西省人大常委會制定的《江西省行政執法監督條例》使用了“行政規範性文件”一詞,並對行政規範性文件規定了備案審查制度。地方政府中較早正式使用“行政規範性文件”一詞的是浙江省政府,浙江省政府在2000年5月26日發佈了《浙江省行政規範性文件備案審查規定》,此後,其他地方政府也開始逐步在公文中正式使用“行政規範性文件”一詞。地方上大致經歷了一個從包括地方政府規章等的範圍較廣的行政規範性文件的階段,再到與地方政府規章相區別的範圍較為明確的行政規範性文件的過程。“行政規範性文件”經歷了一個從廣義到狹義、從地方到中央的發展歷程。
第三,從國家層面將行政規範性文件納入備案審查範圍,行政規範性文件的合法性將得到更加嚴格的監督和管理。行政機關的抽象行政行為主要包括制定行政法規、部門規章、地方政府規章和行政規範性文件,從憲法、立法法、監督法等法律的規定來看,對於行政法規、部門規章、地方政府規章的備案審查已經有了較為完善的規定。例如,根據立法法的規定,行政法規要報全國人大常委會備案,部門規章、地方政府規章要報國務院備案,設區的市、自治州的政府規章應當同時報省級人大常委會和人民政府備案;根據監督法的規定,縣級以上人民政府的決定、命令應當報同級人大常委會備案。我們不難發現,這些規定並不包括行政規範性文件,也就是說,從國家層面看,備案審查制度沒有涉及到行政規範性文件,在對抽象行政行為的監督方面存在一個遺漏的角落,行政規範性文件被遺忘了。可見,對行政行為的合法性監督還存在不全面的問題,《通知》的發佈可以及時彌補這一漏洞,對抽象行政行為進行全方位監督。當然,近些年來地方層面已經開展的對行政規範性文件的監督管理為全國範圍內開展的監督管理工作打下了良好的基礎,積累了豐富的經驗。
第四,要注意處理好行政規範性文件與權力、公民、社會、市場之間關係,掌握好行政規範性文件的邊界,避免出現“奇葩”文件。在制定行政規範性文件時要堅持權力法定原則,即法無明文規定不能做,法定職責必須做;必須堅持保護公民法人和組織權利的原則,即對於公民而言,法無明文禁止即自由,不能減少公民法人和組織的權利,增加他們的義務;堅持社會自律優先原則,對於社會能夠自我管理和自我調節的事項就不進行規定;充分發揮市場在經濟活動中的主導作用,要貫徹好“放管服”的要求,充分保證市場競爭的公平公正。
還要處理好行政規範性文件與國家法律、法規、規章之間的關係,不能以文件代替立法,避免重複或照抄這些法律規範已經明確規定了的內容;避免照抄上級行政規範性文件已經作出規定的內容,嚴禁以文件“落實”文件。行政規範性文件不能與法律、法規、規章或上級行政規範性文件相牴觸,政府或政府部門制發的行政規範性文件也不能自己前後矛盾或牴觸,要對自己制發的行政規範性文件及時進行清理。
總之,隨著《通知》的下發,各級地方政府及其部門對行政規範性文件的監督管理力度的必將加大,行政規範性文件在質量方面將會不斷提高,在數量方面會有所下降;公民、法人和組織充分享受到廣泛的權利,市場也會更加開放和充滿活力;法制統一得到更可靠的保障,依法行政的水平和能力會得以促進,政府公信力會進一步得到提升。
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