江飛濤1 耿強2 呂大國3 李曉萍4
1中國社會科學院工業經濟研究所市場與投資研究室
2南京大學長江三角洲經濟社會發展研究中心，南京大學經濟學院，中國社會科學院工業經濟研究所
3南京大學經濟學院
4中山大學管理學院
[摘要] 以“潮湧現象”解釋產能過剩的形成機理，在學術界和政策部門頗有影響。然而，這一解釋令人質疑：第一，並不存在所謂的企業對未來有前景的行業的市場需求的共識；第二，其模型中可能出現的產能過剩是不完備信息假設條件下對均衡狀態的偏離，而這只是現實市場的常態。體制扭曲背景下，地區對於投資的補貼性競爭才是導致產能過剩最為重要的原因。本文進一步建立模型詳細說明：地方政府低價供地等所導致的補貼效應，地方政府低價供地以及協調配套貸款等行為下企業自有投資過低所導致的嚴重的風險外部化效應，扭曲了企業的投資行為，導致企業過度的產能投資、行業產能過剩。本文研究表明，從根本上解決產能過剩問題需要在土地產權、環境保護體制、金融體制、財政體制等方面進一步推進改革。
[關鍵詞] 產能過剩；投資補貼；成本外部化；風險外部化
JEL:D43，D82，L13，L16
一、引言
自20世紀80年代以來，“重複建設”、“過度競爭”、“過度投資”和“產能過剩”等相類似的問題，一直困擾著經濟政策部門。政策部門認為“重複建設”、“過度競爭”、“產能過剩”等類似問題，會導致產業組織惡化、企業利潤下降、虧損增加、加大金融風險、嚴重浪費資源，使資源環境約束矛盾更為突出，使經濟結構不協調的問題更為嚴重，影響國民經濟持續、健康、協調發展。因而，重複建設、產能過剩等問題一直是學者、政策部門高度關注的問題。對於重複建設、產能過剩形成機理的研究上，一直存在兩種截然不同的研究傳統：一種是以“市場失靈”來解釋產能過剩、重複建設的形成機理；一種則是以轉軌經濟中體制缺陷對經濟主體行為的扭曲來解釋。兩種不同的研究傳統，意味著兩種完全不同的治理政策。政策部門更傾向於認為產能過剩、重複建設是“市場失靈”的結果。長期以來，政策部門以包括市場準入、項目審批、供地審批、貸款的行政核准、目錄指導、強制性清理等行政管制政策來治理重複建設、產能過剩。同時，重複建設、產能過剩及其“市場失靈”解說成為政府部門廣泛干預微觀經濟的最為重要的依據之一（江飛濤、李曉萍，2010）。
然而，以“市場失靈”解釋產能過剩形成的各種理論卻似是而非。江飛濤、曹建海（2009）就曾指出，以低集中度市場結構、過度進入定理等解釋產能過剩形成機理的相應“市場失靈”理論均存在根本缺陷。近年來，林毅夫（2007）和林毅夫、巫和懋、邢亦青（2010）試圖闡述發展中國家存在對於新產業發展前景的準確、良好的社會共識，這種共識會引發投資的“潮湧”現象，並進而導致產能過剩。該理論自提出後，產生了廣泛的影響，而該理論假說存在的重要缺陷被忽視了。從中國現實經濟中產能治理政策實施效果來看，以直接干預微觀經濟為特徵的治理政策，不但不能從根本上治理產能過剩，並導致了一系列的不良政策效應（江飛濤、陳偉剛等，2007；曹建海、江飛濤，2010）。
以轉軌經濟中體制缺陷對經濟主體行為的扭曲來解釋產能過剩形成的已有研究，亦存在不足。不少研究指出，地區之間越演越烈的對於投資的補貼性競爭成為導致產能過剩最為主要的原因（李軍傑，2005；郭慶旺，賈俊雪，2006；陶然等，2007；等等）。然而，對於地區之間的補貼性競爭如何導致產能過剩的微觀機制，這些研究並沒有從理論上給予明確的闡述。總體而言，目前缺乏從體制扭曲與地區競爭角度詳細探討產能過剩形成機理的研究，更未建立相應的理論模型明確闡述其微觀機理。本文試圖彌補以往研究中的不足，建立符合中國地區補貼性競爭特徵的分析模型，系統闡述地區補貼性競爭背景下產能過剩形成的微觀機理，以實現經濟現實分析和理論解釋上的一致性。
二、文獻綜述
1．以“市場失靈”解釋產能過剩形成的主要理論及其缺陷
以“市場失靈”解釋產能過剩形成的研究傳統，可以追溯到社會主義政治經濟學對於經濟週期的認識。早期的研究認為市場經濟社會化生產中投資決策的分散化和無政府狀態導致了重複建設；隨後的研究中，多數學者運用產業組織理論，將“不合理重複建設”、“過度競爭”的形成，解釋成為一種市場失靈，最具代表性的有四種理論觀點：（1）低集中度的市場結構導致重複建設；（2）低進入壁壘和高退出壁壘的行業結構性特徵導致重複建設；（3）以過度進入定理解釋過度競爭或重複建設；（4）以保有過剩生產能力促進企業間的價格合謀來解釋重複建設或過度競爭。然而，江飛濤、曹建海（2009）這四種觀點的理論依據進行了深入探討，指出這四種觀點的理論依據存在根本缺陷。
近年來，以“潮湧現象”解釋產能過剩形成機理的觀點頗有影響（林毅夫，2007；林毅夫、巫和懋、邢亦青，2010），將產能過剩歸結為發展中國家特有“市場失靈”現象。它試圖闡述發展中國家存在對於新產業發展前景（尤其指需求規模）的準確、良好的社會共識，這種共識會引發投資的“潮湧”現象，並進而導致產能過剩。然而，該理論假說存在重要缺陷。首先，“潮湧”理論的基本假設就不成立，從中國的現實情況來看，對這些新的、有前景的行業，企業、政府並不存在對未來市場預期的所謂共識，不同預期之間往往分歧巨大；也根本不存在所謂全社會對於行業良好方向（產業升級方向或總需求等）的正確預見，在鋼鐵、汽車、電解鋁等行業發展中，社會各方對於需求規模的預測均與實際需求存在巨大差異。其次，其闡述的由於市場主體信息不完備而可能出現的所謂“產能過剩”現象，只是現實市場經濟中的正常現象和常態。市場的發現機制、糾錯機制以及有效利用分散局部市場信息的特質，能迅速發現這種供需不平衡並引導市場趨向平衡。
2．以體制扭曲解釋產能過剩形成的主要理論與不足
以轉軌經濟中體制缺陷對經濟主體行為扭曲的研究傳統，可以追溯到科爾奈（中文版，1986，2007）對社會主義經典體制以及轉軌體制下“投資飢渴症”的論述。科爾奈的開創性研究為探討產能過剩的形成機理開闢了一個獨特、有益的視角。國內一些學者延續了（張維迎和馬捷，1999；楊培鴻，2006；皮建才，2008）這一研究傳統，進一步從中國經濟轉軌過程中的體制缺陷來解析重複建設的形成，其研究更多地結合了中國經濟轉軌過程中的實際情況，在一定程度上發展和補充了科爾奈的研究，為我們深入認識產能過剩的形成機理提供了有益的思考。但這些研究有的存在一些問題，需要進一步的探討（江飛濤、曹建海，2009）。
20世紀90年代末以來，許多學者關注到了現階段轉軌過程中發生的顯著變化，並將地區競爭中地方政府對於投資的不當干預，作為重複建設的根本性原因。郭慶旺、賈俊雪（2006）周黎安（2004）、北京大學中國經濟研究中心宏觀組（2004）、李軍傑、鍾君（2004）和李軍傑（2005）認為：過分注重經濟增長、招商引資的政績考核體決定性的引導了政府官員的行為，不完善的市場體制使地方政府能控制稀缺資源，進而保障地方政府的意願得到實現。在這樣的約束條件下，地方政府給投資者提供各種各樣的優惠條件，例如零地價、稅收優惠、壓低電價等，這極大地降低了私人投資成本，使私人投資成本遠遠低於社會成本，從而扭曲企業的投資行為，使企業進行過度的產能投資。周黎安、李軍傑、郭慶旺等人的研究，暗含了這樣一層意思，即：地區之間對於資本流入普遍的補貼性競爭是導致產能過剩的主要原因。但這些研究有的著重於地方政府行為，有的側重於產能過剩的宏觀影響，對於地方政府的補貼性競爭如何扭曲企業的投資行為，最終導致產能過剩的形成機理則很少涉及。
3．補貼性競爭的相關研究
地區補貼性競爭是導致中國產能過剩問題的主要原因，對於產能過剩形成機理的分析應該建立在補貼性競爭的理論框架下。目前，對於補貼性競爭的研究主要集中在新國際經濟學領域，這些研究大體上可以分為以下兩類：第一類文獻是戰略性貿易理論中關於出口的補貼性競爭方面的，Helpman and Krugman（1989）將兩國政府策略行為之間的相互影響加以考慮並建立了一個兩階段博弈模型，在這一模型中，兩國政府對各自企業的出口提供補貼、並進行補貼性競爭，模型分析了這種補貼性競爭可能導致的福利效應。Neary and Leathy（2000）擴展了Helpman and Krugman關於出口補貼競爭的研究。第二類文獻是圍繞地區（國家）之間為爭取FDI流入而進行的補貼性競爭展開，例如：Bond and Samuelson (1986)以及Doyle and van Wijnbergen (1984)建立模型分析不同國家（地區）之間採用免稅方式進行稅收競爭以爭取FDI；Barros and Cabral (2000)建立模型分析兩國為吸引來自第三國FDI而進行的補貼競爭，並比較競爭性補貼、零補貼與最佳優先補貼情況下的福利情況；Facundo Albornoz et al (2009)建立了一個為競爭跨國企業投資進行補貼性競爭的三階段博弈模型，並分析其福利效應；Parcero（2007）建立了一個將中央政府、兩個地區和一家跨國公司考慮在內兩階段模型，分析地區補貼競爭對於國家整體福利的影響以及中央政府的最優政策。對於中國而言，地區之間對於吸引投資（即包括大量的國內投資又包括FDI）的補貼性競爭更為激烈和普遍，中國地方政府偏好、面臨的約束和行為特徵也顯著不同於這些研究文獻裡的假設，這些研究也不考慮地區補貼型競爭對於企業產能投資和產能利用率的影響。新國際經濟學中對於補貼性競爭的研究為我們的研究提供了分析的基本思想，但是並沒有提供可供直接借鑑的模型框架。
三、產能過剩形成的體制基礎與機理
財政分權改革以後，我國地方政府出現明顯的“法團化”（Lacal state corporatism）趨勢。所謂“法團化”，指的是地方政府直接介入經濟、承擔企業經營管理角色，且各級政府、政黨與所轄企業形成的類似大型企業集團的利益共同體。在經濟轉軌時期，先有黨、政、地方國有企業，後有地方民營企業，它們相互結合，成為一定意義上的法團組織，構成了中國經濟改革的微觀制度基礎。一般的情況下，具有“法團化”趨向的地方轄區，往往把宏觀經濟穩定、收入分配公平和環境外溢影響都視為“外部性”問題，並將儘可能多地爭取外來投資、金融資源、上級政府資助或特別優惠（Qian and Roland,1998；Jin，2005；李揚，2005）。中國地方官員的晉升體系非常類似於晉升錦標賽模型（周黎安，2004），由於晉升職位總是有限的，晉升錦標賽具有一種“贏家通吃”和“零和博弈”的特徵，一人提升勢必降低別的競爭者的晉升機會。由此，激烈的政治競爭，就容易轉化為（地方政府）為了政治收益不計社會經濟成本和效益、一味推動經濟規模增長的競爭（周黎安，2007）。
在我國轉軌經濟體制下，由於土地轉讓權模糊不清和銀行存在預算軟約束，土地和信貸市場無法給出市場定價，客觀上為地方政府和投資者提供了巨大的套利空間（北京大學中國經濟研究中心宏觀組，2004）。在注重GDP增長、招商引資的政績考核體系下，政府官員傾向於利用土地產權模糊和銀行預算軟約束的制度漏洞，對土地、信貸等稀缺資源進行強有力的控制，以保障地方政府的意願得以實現（李軍傑，2005）。環境產權的模糊與環境保護制度上的缺陷,也使得容忍企業汙染環境和破壞環境成為許多地方政府投資的手段。
中國的地方政府有強烈吸引投資推動經濟增長的動機，土地的模糊產權使得地方政府能為企業投資提供大量實質性補貼以及重要的融資抵押品，金融體系的軟預算約束使得地方政府能夠幫助本地企業轉嫁融資成本和風險成本，環境的模糊產權和環境保護體制上的缺陷，使得地方政府為吸引投資和固化本地資本犧牲環境，這些使得投資者的私人成本遠遠小於社會成本，並獲取大量來自社會財富轉移的外部收益，改變企業投資的激勵結構，扭曲企業的投資行為。這種地區之間普遍存在的對於投資的補貼性競爭(subsidy competition)，導致普遍的投資扭曲。
投資補貼將會嚴重地扭曲企業的產能投資行為和競爭行為（曼弗裡德·諾依曼，2003），而成本外部化必然會導致廠商生產超過社會福利最大化的過剩產量。政府補貼可以包括以下形式：直接的轉移支付、稅收豁免、低於市場價格出讓土地、為企業提供政府擔保以及對公營企業注資等等。如果在同等條件下沒有私人願意進行股權投資的情況下，政府增加股權投入也屬於補貼行為。歷史上，歐共體各成員國紛紛以大量政府補貼的方式努力擴大其本國鋼鐵企業的市場份額，導致上世紀70年代中期到90年代初期歐共體鋼鐵工業嚴重的產能過剩和社會福利的嚴重損失。在中國，地方政府主要通過土地政策、稅收減免對本地企業以及來本地進行投資的企業進行投資補貼。稅制改革前，稅收減免是對企業投資進行補貼的主要手段；稅制改革之後，地方政府通過稅收減免對企業投資進行補貼的能力被削弱了，低價或免費提供土地成為地方政府新的最主要的投資補貼手段。很顯然，大量的投資補貼，會使投資企業在產品市場之外獲取額外的投資收益，這會顯著扭曲投資企業的投資行為，大大增加企業利潤最大化時的產能投資和產量。當投資補貼水平達到一定水平時，還會誘使企業為了獲取鉅額的投資補貼，投資原本虧損的項目或供過於求的行業，甚至進行過度的產能投資（並不用於實際生產，僅僅是為了獲取補貼收益）,鉅額的投資補貼可以彌補企業在產品市場上的虧損，並提供可觀的投資收益。地方政府普遍的投資補貼進而導致全社會過多的產能投入和均衡產出（即產能過剩），並引起產品市場上行業整體虧損及社會福利上的損失（曹建海、江飛濤，2010）。
相對於土地的市場價格，政府低價供地為投資方提供了額外的鉅額收益，形成對企業投資的鉅額實質性補貼，並大大降低了項目投資中的自有投資，使風險外部化。在實際項目運作過程中，土地還扮演了一個極為重要的關鍵性角色，即企業將低價或免費獲得的土地作為抵押物，從銀行獲取數量相當於土地市場價值的低息貸款作為投資資金，使企業就可以以很少的自有資金投入推動資本密集項目，形成龐大的生產能力。需要說明的是，這種自有資金的極低投入還會被資產負債表上的會計處理（將低價獲取的土地使用權以市值計入自有資本投入）所掩蓋。地方政府幫助本地重點扶持企業和本地重點投資項目“協調”銀行貸款，干預金融機構信貸投放，進一步減少了投資企業的所需自有投入，使企業投資風險的外部化進一步加劇。這種投資風險成本顯著的外部化趨勢，導致企業投資行為更具風險性，使得企業傾向於過度產能投資。普遍的投資風險外部化，進而導致全行業的過度產能投資，尤其會使得經濟週期性波動過程中的蕭條時期出現比較嚴重的產能過剩。
四、產能過剩形成機理的數理模型
五、結論與政策含義
1．主要研究結論
財政分權和以考核GDP增長為核心的政府官員政治晉升體制，使得地方政府具有強烈的干預企業投資和利用各種優惠政策招商引資的動機，特別是對於具有高投入、高產出特徵的行業，無論從政績顯示還是從財政、地方就業等方面考慮，各級地方政府都有非常強的動機推動這些行業的企業在本地的投資；而土地所有權的地方壟斷和金融體系的軟預算約束，使得為企業提供低價土地、減免稅收等補貼措施，幫助企業獲取金融資源成為地方政府競爭資本流入的主要方式，併成為地區之間競爭的具體形式和核心內容。地區競爭中的投資補貼、幫助企業獲取金融措施的廣泛採用，使得企業的投資行為被扭曲，並進而導致產能過剩：廣泛的投資補貼使得企業進行過度的產能投資，導致行業內過多的產能投入和均衡產出，以及社會總福利上的損失；當投資補貼水平超過一定程度，並且國際市場需求到達極限時，必然帶來嚴重的產能過剩，進一步加大社會總福利的損失；地方政府低價提供土地的抵押功能和槓桿作用，並幫助企業協調獲取貸款，會使企業自有投資比率過低，投資風險顯著外部化，企業期望收益最大化時的產能投資顯著增加，進而導致蕭條時期產能利用率進一步下降，其宏觀表現就是每輪週期的波幅被人為擴大；地區之間競爭的加劇，會使得投資補貼一直處於很高水平，並進而使得投資補貼所導致社會總福利損失處於較高水平以及產能過剩更為嚴重。
2．政策含義與討論
既然需要政策治理的產能過剩並非“市場失靈”而是“制度侷限”，那麼治理這類產能過剩的關鍵在於矯正現有制度基礎，採取以增進與擴展市場為導向的治理政策。即：通過推進經濟體制改革，健全和完善市場制度，矯正現有不合理制度對市場主體行為的扭曲，並充分發揮市場在利用市場分散信息、協調供需均衡、淘汰落後企業和產能等方面的高效率性。具體而言，治理產能過剩應該從以下方面著手：第一，調整財稅體制，特別是理順中央與地方之間的利益分配機制，改革以考核GDP增長為重點的政府官員政治晉升體制，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機。此外，地方財政透明化與民主化，有利於避免地方政府為企業投資提供財政補貼。第二，改革現有土地管理制度，明晰土地產權，深化土地市場的改革，理順土地市場的價格形成機制，從根本上杜絕地方政府通過低價甚至零低價供地為企業提供補貼。第三，進一步推動金融體制改革，進一步硬化銀行預算約束、理順地方政府與銀行的關係，通過市場手段提高企業投資中自有資金的比例，降低企業投資行為中的風險外部化問題。第四，改革現有的環境保護體制，保障環境保護相關法規的嚴格執行，防止地方政府犧牲環境競爭資本流入。同時，制定實施長期穩定和嚴格的環境政策，與治理產能過剩等產業政策目標相對獨立，不能因為產能不過剩就不實施嚴格的環境保護政策。
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