區域平衡發展一直是困擾全球，特別是發展中國家的一個難題。從財稅角度看，筆者的觀點是，我國區域經濟均衡發展的核心問題是如何處理政府間財政關係，包括政府之間橫向（全國各個省市之間的關係）和縱向（中央和地方之間的關係）財政關係。
我國區域經濟發展不平衡的原因與表現：財稅的視角
造成我國區域經濟發展不平衡現狀的一個很重要原因，是現行的分稅制管理體制。在分灶吃飯的背景下，各省市政府都是相對獨立的利益主體，都在追求自己的利益最大化，實現當地GDP和財政收入最大化。以財政競爭、招商引資為特徵的地方政府的行為，既能夠實現當地經濟發展的目標，也造成了晉升錦標賽。另外，我國區域之間缺乏橫向的財政關係，尤其是橫向的轉移支付，只是有非制度性的對口支援。
第二個原因是現行稅制的制度性缺陷。稅收不但是政府財政收入的主要來源，也是政府向社會提供公共產品的重要補償。稅收與區域經濟增長有著極為密切的聯繫。地方政府向本轄區提供公共服務的數量和質量，直接取決於該地區稅收收入。而本轄區的經濟增長又可以豐富稅源，提高稅收收入。在現有的財政體制下，中央和地方關係不清，各級地方政府目標的同質性，使得各地區政府難免爭奪稅源，而對產品市場設置各種壁壘，歧視區域外企業，保護本地區企業發展。為了自己利益的最大化，在省級乃至地市之間，不僅有地方政府為扶持當地企業，比如給本地企業減免稅等，而設置貿易壁壘，更存在著為追求GDP和稅收收入最大化的惡性競爭等許多問題，如各地都將房地產、汽車等附加值高的產業作為本地的主導產業，地區產業高度同質化。
一個重要的例子就是我國的個人所得稅。個人所得稅是共享稅種，但因為是屬地徵收，即收入來源地獨佔徵稅權，來源地政府獲得分成，而居住地政府一無所獲。生產要素追求收益率最大化的特徵，使得勞動力自然是由落後地區流向發達地區，由農村流向城市再流向大都市。從教育開支來看，北京、上海、廣州和深圳應該補償一部分其他省份的教育支出。由於這四個一線城市對其他地區人才的虹吸效應，導致別的省份大量人才流失。如河北地方財政多年的基礎教育支出，常常為京津的經濟發展做嫁衣，因為河北省培養的人才很多到了京津地區工作。為了彌補虹吸效應造成的河北教育投入的損失，可以考慮將個人所得稅由戶籍所在地及收入來源地一起與中央共享。對於居住地（或戶籍地）為A地而工作地在B地的人的個人所得稅，不能只由來源地政府獨佔徵收，要由居住地（戶籍地）和收入來源地共享。我國的個人所得稅申報地點的現行規定是：在中國境內有任職、受僱單位的，向任職、受僱單位所在地主管稅務機關申報。就落後省份而言，探索將個人所得稅的中央地方分享改為來源地和居住地（戶籍地）與中央共享，這樣可以補償戶籍地在過去對勞動力素質培養等的投入，增加教育經費，提高現在的地方教育水平；而對發達地區而言，個人所得稅收入是其提供公共物品及服務的一個資金來源，但比重不高。從統計局數據看，2011年北京個人所得稅佔地方財政稅收收入的10%，2012年降至9%。因此，若由工作地改為由戶籍地徵收，不會造成很大不利影響，卻能彌補虹吸效應造成的落後省份教育等投入的損失。
我國的增值稅也是共享稅，而和這種稅關聯密切的重化工業等增加值高的行業，雖然地方政府過去只有25%的份額，卻是地方財政收入的主要來源。因此，招商引資就成為工業強省（市）各自追求的目標。更為重要的，增值稅的徵收模式採取的產地徵收方面，即由生產該產品的所在地政府的國家稅務局徵收，但現在50%的收入留給生產地政府，與消費地政府無關。目前增值稅是地方政府最大的經常性收入來源。因此，地方政府多會處於自身利益而對當地的產業給予保護扶持。全國各地出租車市場就是最好的例子，都是當地生產的汽車。再者，華北地區的出海門戶是天津，但為了河北的利益，河北發展起來了黃驊港。作為政治文化教育中心的北京，近些年來提出建立各種經濟金融中心的宏偉目標，總部基地、科技園區、中央商務區、金融街、現代製造業中心等相伴而生，都是以經濟建設為核心，以財政收入為目標的。即使因為空間和環境壓力，某些發達地區將某些產業遷移到外地，但不會放棄相應的GDP和稅收收入。首鋼遷移到河北曹妃甸，中關村的某些產業遷移到別的地方，國內GDP和稅收卻是北京的。眾多央企和幾家中國最大的銀行總部的營業稅，過去是彙總在北京繳納的，反映在北京的GDP和稅收收入總額中。
區域發展不平衡的一個表現是人均財力差異巨大。京津冀三地之間人均財政收入懸殊較大，通過中央財政轉移支付後懸殊雖有縮小，但仍存在巨大差異。2010年北京財政收入規模最大，為2353.93億元，居全國第6，在三地中地方財力最強，而河北也達到1331.85億元，居全國第10，相差不大。但從人均財政收入角度看，北京高達12668.35元，位居全國第2，天津是8476.48元，名列第3，而河北僅為1873.29元，排名全國23，相差甚遠。從比例上來看，北京人的人均財政收入是河北人的6.76倍。我們還觀察到，在中央補助後（包括中央轉移支付與稅收返還等），這個比例有所下降，人均財力這一指標河北上升至3812.79元，雖然北京也有所上升，差額仍保持在10000元，但兩者的比例也降至3.9倍。由於收入上的差異，三地之間的基礎設施、教育、衛生、社會保障等公共服務水平更是存在著巨大的差異。從中國改革開放四十年的實踐看，不合理的制度安排，不僅沒有彌合我國區域間發展的差異，而且加劇了區域間失衡。
區域協調均衡發展的政策建議
為了實現區域經濟協調發展，筆者的建議是，充分發揮市場對資源的決定性配置作用。政府要矯正市場失靈和彌補市場缺陷，但更為重要的是，創造讓市場充分發揮作用的條件。實現區域經濟協調發展，既要完善支持落後地區的財政稅收手段，更需要對政府間財政關係，特別是對橫向政府間財政關係（事權、財權、轉移支付和地方舉債等）的制度進行重新設計。教育、社會保障等支出責任，最好是由中央政府承擔。實現公共服務均等化，區域經濟協調發展，各級政府間的激勵機制的設計非常關鍵。
為了達到區域協調均衡發展的目的，可以在進行特定區域產業統籌規劃的基礎上，有意識地引導產業結構轉移，實現特定產業從人口密集的發達地區向落後地區轉移，有意識地對落後地區進行政策傾斜，對從發達地區搬遷到落後地區的各類機構，通過財政補貼或一定的稅收優惠政策方式，給予一定的拆遷補償。
加大中央財政的轉移支付力度。考慮到全國區域發展水平的差異，為謀求區域共同發展、均衡發展，中央財政應加大對經濟發展水平落後省份的轉移支付力度和方式，同時開創跨省份橫向財政轉移支付的新方式。
德國通過增值稅這一稅種的兩步法分配，來實現州際財政能力的橫向平衡——首先按照居民人數乘以統一人均增值稅收入的辦法計算各州應得增值稅份額，然後在增值稅收入過低與收入過高的州之間做收入的分配，直到財力平衡。在橫向轉移支付的基礎上，再加之縱向財政轉移支付——聯邦的補充補助，通過這幾個步驟，德國成功縮小了州際人均財政收入的差距。另外，為了實現區域間的均衡發展，德國等國還開徵了“團結稅”，將此種稅獲得的收入專門用於落後地區基礎設施投資。我國可以借鑑德國模式，開創由發達省份向落後省份的特殊橫向財政轉移支付方式，抑制地區間差距擴大，以合理方式“抽肥補瘦”。我們可以積極探索優化“對口支援”、“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。基於受益原則，大江大河流域的下游(發達地區)可向上游(落後地區)提供生態補償。
完善生產要素跨轄區背景下的稅制設計。改革個人所得稅的分享體制模式，將個人所得稅由中央地方共享改為戶籍所在地與中央共享。探索跨省之間的橫向轉移支付制度，著力解決財力均衡問題，推動基本公共服務均等化進程，促進區域協調發展。改革增值稅的徵收制度，逐步由產地徵收轉向消費地徵收。
可參考歐洲的凝聚基金的優先投資方向的經驗，加強基礎設施建設，促進人力資本積累。改革勞動力市場增加就業，支持鼓勵可持續發展，是促進經濟水平中偏下的地區發展最有力的舉措。基礎設施的一體化，是加快區域經濟融合、均衡地區經濟發展過程中必不可少的。
（作者系中國人民大學財政金融政策研究中心、中國人民大學國際貨幣研究所研究員、中國人民大學長江經濟研究院研究員）
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