辛酉政變後，兩宮太后在奕訢、文祥等人的支持下垂簾聽政登上政治舞臺。這個時候的慈禧才27歲，以她的根基尚不足以震懾各方勢力，滿朝文武和各省封疆大吏對這位剛剛掌權的太后似乎還並不買賬。
為了扭轉這種局面，慈禧認為有必要展示最高權力的威嚴，因此殺人最能起到威懾作用。不久，一道諭旨發出，將原兩江總督何桂清押赴刑場斬首，隨著這位一品大員的人頭落地，慈禧的地位得到了認可。
何桂清，雲南昆明人，道光朝進士。於咸豐七年擔任兩江總督，其時，太平軍定都天京，兩江總督常駐常州，其主要職責便是在江浙富庶之地籌集糧餉，供給前方的江南大營。
咸豐十年，江南大營失陷，何桂清負有擁兵不救的責任。江南大營之所以潰敗，關鍵原因並不是太平軍的打擊，而是內亂所引起的。綠營軍官向來有剋扣軍餉的惡習，當時江南大營的士兵每年只能領到十個月的軍餉，這些在前線作戰的士兵十分氣憤，最終激起了兵變。
太平軍攻克句容後，督辦江南軍務的欽差大臣和春求援，何桂清卻坐視不救。遭遇大雪的江南大營糧草斷絕，一時陷入絕境。和春、張國樑等只得退守丹陽，當時江蘇布政使及有關官員意識到問題的嚴重性，紛紛遞書何桂清，讓他要堅守常州，絕不能退卻一步，否則將人心盡失，大局不可挽回。
何桂清手中握有十萬重兵，常州城中又有可維持一年有餘的糧草，只要常州仍在清軍手中就尚有希望。不久，丹陽失陷。何桂清得此消息後卻要出逃，暗中將自己的父親和兩個小妾護送到了通州。而後發佈公告，禁止常州市民出城，並封鎖了城門。
得知總督要棄城，常州士紳數百人紛紛來到總督府前請願，希望何桂清留下與百姓一起守城。喪心病狂的何桂清為了能夠及早脫身，竟下令隨從開槍，打死了19個常州士紳。
這19人的死，註定了何桂清日後的結局。數日後常州城破，因民眾抵抗強烈而遭太平軍屠城。蘇州守軍聞訊後大為憤恨，在何桂清抵達蘇州城下時，江蘇巡撫徐有壬斷然拒絕開門，不僅沒讓他進城，還上書朝廷彈劾何桂清“棄城喪師。”
何桂清統領十萬大軍不戰而潰，導致常州、常熟、蘇州多座城池失守。咸豐帝接到奏章後怒不可遏，下旨將何桂清押解進京問罪。不巧的是，這時英法聯軍已逼近京師，咸豐帝西狩退往熱河，何桂清一事便被擱置。
辛酉政變後，兩宮回京，朝中言官紛紛上疏請求緝拿何桂清歸案，在恭親王奕訢的多方交涉下，才將躲在租界裡的何桂清下獄。兩宮下旨，由刑部尚書趙光、直隸司郎中餘光倬主審，最終以“斬立決”定罪。
讓人意想不到的是，何桂清還頗有人緣，大學士祁雋藻為首主張以丟失城池罪判他“斬監侯”，一時間救何桂清的上疏紛紛到了慈禧跟前，前後竟有17人之多。不用想，這些人都是曾經受過何桂清好處的。
一派人主張殺，一派人主張不殺，而且後者在朝中的勢力更大。對於剛剛掌權的慈禧來說，平衡朝臣之間的利益尤其重要，殺不殺何桂清已經不單單是丟城的問題了，而是重大的政治問題。如果慈禧猶豫不決，那麼她也就不可能統治中國近半個世紀。
道理很簡單，因為慈禧看到了當時大清的全局，那就是全國烽火不斷，江山糜爛，朝廷全賴封疆維持，將士用命，才能勉強支撐危局。當此時，非殺失土大員，則不足以激勵士氣，鼓舞民心。更重要的是，這顆人頭將為她帶來重大的政治利益。
於是，慈禧對朝臣說：“何桂清失土在先，濫殺常州士紳在後，倘若不殺此人，19名地下冤魂也不會答應。”刑部馬上立刻執行上諭：“何桂清著即行處決，派大學士周祖培，刑部尚書綿森即日監視行刑”，在菜市口法場執行，是為“棄市”。
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