作者：汪慶華，現為中國政法大學教授。
來源：《浙江社會科學》2018年第1期。
【內容提要】
在各種信訪中，對生效裁判不服的申訴、對法院其他工作的投訴、對司法工作人員的舉報，被看成是涉訴信訪。對涉訴信訪的產生、現狀和應對，學術界多有著墨，但是對於如何通過司法的手段回應信訪、上訪者如何被建構成法律秩序的挑戰者、國家如何通過司法的手段治理上訪，則是以往研究忽略的領域。
根據源於中國裁判文書網375個因上訪而以尋釁滋事罪定罪處罰的刑事案件分析可知，上訪者已經成為了刑事治理的對象，他們成為了刑法懲治的目標。2013年後的這一政策轉型使得信訪治理髮生了一個實質的轉變，從權利救濟、社會治安問題轉化成刑事犯罪。這一政策轉型能否有效解決基層政府權威流失和訪民社會動員威脅問題，仍然有待進一步觀察。
信訪在以往的研究中被定位成行政救濟，是和行政複議、行政訴訟並列的行政爭議解決方式，被看成是多元糾紛解決機制的重要環節。也有學者認為目前的信訪困境源出科層政治-群眾動員的結構性悖論，從公民的批評、建議、檢舉權揭示信訪的基本權利性質， 建議通過將信訪納入憲法監督體系的方式來回應此悖論。面對信訪洪峰，信訪的歷史淵源、現實困境和制度應對等方面的研究也有相當豐富的成果。以往的行政救濟視角其應對思路在經濟收買和行政壓制之間， 整體上奉行的是以利益贖買為主的策略。在此政策之下，信訪中的越級上訪、無理上訪、上訪老戶等問題，依然嚴峻。和權利救濟學派形成鮮明對照的是社會治理視角。持後一觀點的學者認為維權視角導致信訪增多、基層政權弱化、信訪治理喪失原則，為避免這些弊端，必須實現信訪研究的範式轉移，從信訪維權轉向分類治理。主張信訪之社會治理的學者認為信訪者尤其是無理訪對社會秩序帶來嚴重衝擊，上訪成為當事人謀取私利、要挾政府的工具。因此必須將信訪納入治理對象，除了經濟手段以外，更要採用行政的手段，乃至於動用國家機器，將信訪納入到國家治理的視野。
2005年《信訪條例》修訂以後，國家信訪局每月會對各省、市、自治區“非正常上訪”人次數進行排名， 各省市信訪部門也開始對省行政轄區內的單位進行排名，排名層級一直涵蓋至鄉鎮政府。2008年，監察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局聯合出臺《關於違反信訪工作紀律處分暫行規定》，對責任追究做出具體規定。在地方這被形象地概括成“信訪一票否決制”。地方政府如果無法成功勸返或有效截訪，上訪者在信訪部門、綜合治理部門登記後，便會留下記錄，影響屬地排名。在嚴厲的考核指標壓力下，有人想到了通過修改信訪數據來達到考核指標，銷號的生意於是應運而生，形成銷號腐敗利益鏈。
信訪系統銷號有三種形式：第一種是變更歸屬地，就是把市裡、區縣的信訪問題故意模糊歸屬地， 登記成省裡的或者省直機關的;第二種是口頭勸返，就是不按照信訪條例的要求往地方交辦和轉送處理， 而是直接選擇口頭勸返，這樣地方就看不到信訪的數據; 第三種，因為有些地方對集體上訪考核時會對人數有考核約束，信訪機關就會把集體上訪故意登記為個人上訪，或者少登記上訪人數。在新一輪反腐運動中，國家信訪局前副局長許傑和國家信訪局多名官員因修改信訪排名、處理信訪事項接受地方政府工作人員的賄賂而被起訴和判刑。
2013年政府換屆，在信訪領域出現了一些新的變化。信訪政策開始被置於宏大的國家治理和治理現代化的範疇下，此前的信訪政策開始調整。2013年2月，國家信訪局叫停非正常上訪排名制度; 2014年，中辦、國辦聯合發佈《關於創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，提出要進一步健全科學合理的信訪工作考核評價體系，取消了此前飽受地方詬病的信訪排名制度，提出了要改進和完善考核方式，綜合考慮各地區經濟社會發展情況、人口數量、地域特點、信訪總量、訴求構成、解決問題的質量和效率等因素，合理設置考核項目和指標，不簡單以信訪數量多少為標準進行考評，推動各地區把工作重點放在預防和解決問題上。堅持量化考核和綜合評議、上級評議和群眾評議、平時考核和階段性考核相結合，提高考核的科學性、客觀性和可信度。2014 年5 月，《國家信訪局進一步規範信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》實施，不再受理涉法涉訴及未依法逐級上訪的信訪事項。另一方面，司法領域也推出了以員額制、審判中心制、人財物省統管等為內容的司法改革，其目的是樹立司法權威，從根本上解決信訪不信法的悖論。立案登記制更是從源頭減少信訪的一個重要舉措，使得糾紛在解決機制的入口處實現分流，更多地用司法的機制吸納和解決糾紛。這些改革帶來了一定的成效，但司法權威的樹立有待時日，而司法員額制帶來的法院人心浮動並不是一個好的徵兆。信訪，尤其是涉訴信訪的壓力仍然普遍存在。
為此中央在涉訴信訪領域推出了重要的部署。中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》， 中央政法委則按照涉訴信訪法律程序解決的思路，出臺了《關於建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》，和《關於建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》。在2013年之前， 政府更多的是運用訓誡、行政拘留、勞動教養等方式規訓桀驁的上訪者，基本不會動用刑罰的手段。2013年12月28日，勞動教養制度廢除，如何規制非常規上訪的問題變得更為緊迫，非常規上訪經歷了一個入罪的過程，非常規上訪從違法行為演變成犯罪行為，罪名往往是尋釁滋事。以“信訪”+“尋釁滋事”為主題詞檢索中國裁判文書網的刑事判決，得到檢索結果242件，排除掉重複的案件和並非因信訪而被定罪的案件，獲得了154件有效的因上訪而被判處尋釁滋事罪的案件。然後以“尋釁滋事”+“信訪”+“省份”檢索，補入前一檢索遺漏的目標案件。最後一共得到375個案件，筆者對這些案件按照省份、並根據判決的日期進行了相應的編號。其中黑（17件）、吉（40件）、遼（61件）；京（1）、冀（10件）、晉（4 件）、內（11件）； 豫（150件）、鄂（3）、湘（11件）、粵（2件）、桂（2 件）；蘇（3件）、浙（10件）、皖（3 件）、滬（2件）、魯（11件）、贛（6件）、閩（5件）；陝（3件）、甘（11 件）、新（1件）；雲（6件）、川（1）、藏（1 件）。
河南省150餘件成為以尋釁滋事罪治理信訪的首省，遼、吉、黑居於前列，內、湘、魯、浙、冀緊隨其後，其他的省份則是幾件不等。其中，貴、渝、津、青、寧、瓊迄今沒有一起此類案例。其中發達省份浙江在信訪入罪問題上表現得尤其積極。以年份劃分，2013 年僅3件，絕大部分案件出現在2014年和2015年後。從數據可以看出，將信訪納入刑法治理的視野主要是2013年以來信訪領域的新現象，而且很快形成了以尋釁滋事定罪常態化、擴大化的趨勢。2013年7月15日，最高人民法院、最高人民檢察院頒佈的《關於辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》成為這一轉型的規範基礎和表徵。和此前地方政府在花錢買平安的思維下對擾序上訪的人民內部矛盾人民幣解決形成鮮明對比，從2013年以來，對擾序上訪行為採取日益嚴苛的態度，乃至於採取零容忍的方式，直接以“尋釁滋事罪”入刑，予以刑事處罰。這並不是全國個別地方的個別做法，而是全國各個省、自治區直轄市的統一做法，步調一致，罪名一致，治理方式一致， 因此可以說擾序上訪入刑是新時期信訪治理的新特點。
一、信訪的終結機制：
終結機制不終結2005年中央政法委出臺《涉法涉訴信訪案件終結辦法》，試圖解決司法系統飽受纏訪之累的問題。一般來說，信訪案件的終結需要經過三個階段，它也因此被稱之為信訪三級終結制。信訪三級終結制指的是信訪件經過答覆、複查和複核之後，將被認定為已經終結， 此後對於同一訴求不再受理。第一個受理信訪案件的單位或部門向信訪人出具《信訪事項答覆意見書》。上訪者不同意答覆意見書可以要求複查。複查應提出書面申請，說明為什麼不同意答覆意見及相應的政策依據， 以及有什麼要求。複查單位受理後，30日內應出具複查意見。如果對複查意見仍不同意，按照同樣的原則，再申請複查的上一級單位進行復核。此後，即使對複核意見不滿意， 也不能就同一事項進行信訪，這就是信訪的終結機制。新時期的信訪政策肯定了這一機制， 並在其基礎上引入以尋釁滋事罪為主， 輔之以敲詐勒索罪和妨礙公務罪的刑罰機制。
一些省份相繼出臺了《涉訴無理訪案件甄別工作實施細則》。據2013年8月7日《南方日報》報道，佛山中院在全省率先試行信訪聽證終結制度，對纏訪、鬧訪等“無理訪”法院不再受理其相關信訪投訴，如不聽勸解，繼續再來鬧訪，輕者帶離，重者追責。
信訪終結制度推出以後，如果上訪件在公文上被終結了，當事人繼續上訪該怎麼辦，也就是如何解決信訪形式上終結，但實質上無法終結的問題。只要信訪制度存在，我們無法想象一紙信訪終結告知書能夠阻止上訪人的腳步。有學者就曾坦率地指出，信訪終結只有賬面上的意義，它應對的是信訪的指標考核體系。在這375個因上訪而被判處尋釁滋事罪的案件中， 各地法院在認定被告人犯罪情節的時候，都有“當事人三級上訪程序終結”、區市省終結處理，仍然繼續無理上訪、非法上訪等一類措辭。
張某甲在其合理的信訪訴求(拆遷補償)已解決，縣、市、省三級信訪工作部門將其信訪作終結處理的情況下，其為達到個人非法目的，仍不斷變換信訪訴求，持續數十次到南京、北京等地進行非正常上訪，且在非訪地無理滋事，嚴重影響所在地社會秩序。三級終結這個詞頻頻出現在法院的判決書中。2012年10月30日周口市政府對李某某所反映的拆遷安置上訪進行了三級終結：信訪人的訴求無政策依據，不予支持。其後，李某某採取過激行為多次到周口市川匯區人和辦事處、川匯區信訪局、川匯區委、周口市委等單位上訪，多次到北京非訪。2014年6月9 日，川匯區召開黨政聯席信訪工作例會，決定從全市信訪穩定大局考慮，為李某某解決120平米安置房和25萬元現金補償。李某某的非訪行為給當地政府造成了較大的維穩壓力和經濟負擔。【（2015）川刑初字第00076號】
十六屆四中全會後為了因應信訪突出問題和群體性事件頻發的局面， 中央成立了處理信訪突出問題及群眾性事件聯席會議( 簡稱聯席會議)。各省( 自治區、直轄市)市( 地)、縣( 市、區) 、鄉（鎮）也相繼建立了聯席會議制度。聯席會議針對農村土地徵用、城鎮拆遷安置、國有企業改制、部分企業軍轉幹部、涉法涉訴等信訪突出問題, 成立了專項工作小組。同時,組建了聯席會議辦公室, 負責情況綜合、協調聯絡和督查督辦等日常工作。有些地方的信訪終結經過了省一級的處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議辦公室的認定。
2012年3月31日， 湖南省處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議辦公室下發了湘信聯辦終告字（2012）09號《關於已終結備案信訪事項的告知書》， 確定被告人譚某某、周某某信訪事項為已經中聯辦終結備案信訪事項。2013年8月6日，區政府就該信訪事項召開協調會議，告知被告人譚某某、周某某其信訪事項已終結，政府不再受理。但被告人譚某某、周某某不聽勸阻，從2013年8月至2014年11月， 繼續多次到區政府、區信訪局、蘇仙街道辦事處和北京天安門、聯合國開發署、中南海周邊地區等地，採取絕食、靜坐、堵門等方式進行非法鬧訪、纏訪。
有些信訪終結還要向中央處理信訪突出問題及群眾性事件聯席會議辦公室（簡稱“中央聯席辦”）備案。
孫某甲所提2002年修建“通五”一級公路佔地補償標準過低， 要求提高補償標準問題我區相關部門均已給予解決， 五道江鎮人民政府已於2006年1月17日作出答覆意見告知上訪人，2006 年6月6日經二道江區政府複查，2006年8月25日經通化市人民政府複核，現已終結該信訪事項，認定孫某甲該信訪事項為無理訪， 目前已報中央聯席辦審核通過並備案終結，終結號為： 吉終備報（2011）061號。
涉訴涉法信訪案件終結決定書則由省級人民法院、省級人民檢察院作出。例如在陳純潔案中，黑龍江省高級人民法院於2014年1月3日作出（2013）黑高訪刑確字第10號確認書確認其信訪事項終結。輥輴訛在裴國動案中，河北省人民檢察院於2011年7月1日出具了（2011）冀檢信訪終決字37號涉法涉訴信訪案件終結決定書，決定對被告人信訪事項予以終結。
二、信訪的刑事治理：群眾路線的調整
信訪是黨的群眾路線的重要實踐。信訪是黨和群眾聯繫的重要紐帶， 是實現“一切從群眾中來，到群眾中去”原則的實現機制，信訪也是黨群關係的緊張衝突經由說服教育、照顧關心、協商勸阻而達至新和諧的渠道，信訪工作有社會動員和衝突化解的雙重面向。馮仕政在關於信訪的歷時性研究中指出，1978年國家信訪工作開始以衝突化解為導向，這帶來了信訪體制的科層化。衝突化解暴露出了局限，在政治參與上既不能回應民眾的訴求，在客觀上又成為了民眾政治動員的渠道。當信訪中的擾序上訪、“無理上訪”直接入刑，實際上意味著對於信訪工作的新認知、信訪政策的新定位。信訪有可能使人民內部矛盾轉化成敵我矛盾。因此需要動用國家機器對這些異己的力量進行普遍的回應，遏制信訪的政治動員可能性。信訪政策轉向的背後是國家治理者對於社會問題的新認識。這一新認識支配了中國社會治理的當下形態。檢視這375個案件，除了上述已經做出上訪終結的結論，或者被認定是無理訪繼續上訪的要素外，全國各地法院認定的尋釁滋事罪往往具有下述部分或者全部的情節。
1. 在敏感時期和北京的重要地點信訪是非正常上訪的主要形式。
這裡敏感時期包括全國兩會期間、重大國際會議期間、全國黨代會期間、五一、十一等節日。重要地點指天安門周邊地區、中南海周邊地區、玉泉山、中央領導駐地、外國使館、聯合國開發署等。
趙某分別於2013年8月30日、11月11日；2014年4月18日、3月9日因到北京市中南海周邊非法上訪、在北京召開全國“兩會” 期間串聯他人到北京上訪。杜某分別於2006年5月22日、2010年10月24日、2014年3月11日、7月6日因以其他方法威脅他人人身安全、到北京總理住地等非信訪接待場所非法上訪、在北京召開全國“兩會”期間串聯他人到北京上訪。【（2015）宿中刑終字第00449號】
法院在說理部分，常常強調，根據《信訪條例》的相關規定，信訪人採用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的場所提出，中南海周邊等地區不是信訪接待場所，不接待信訪人員走訪，也不允許信訪人員滯留或者聚集，應該到相關的信訪接待部門去反映自己的問題。
2. 以打橫幅、捧冤字、拋灑傳單、裸露身體、示威靜坐等行為引起關注。
法律規範主義認為上述打橫幅一類試圖引起圍觀的行為是一種表達性的言論， 或者是公民集會遊行示威自由的內容。而社會學者認為，這是一種表演性的抗爭。
鄧某某與他人到位於北京市朝陽區的聯合國計劃開發署門前滯留。為發洩情緒，鄧某某又於2013年9月29日晚用長623釐米、寬75釐米的白布加黑字製作了一條內容為“河北承德市灤平縣政法委書記多次亂用職權多次拘留上訪人員”的橫幅，並在買的白背心上寫上“冤”等字。2013年9月30日下午，鄧某某夥同其他上訪人員再次到聯合國計劃開發署門前，當時在場群眾有十幾人，被告人鄧某某夥同他人將長623釐米、寬75釐米的橫幅打開，致使在場群眾驚慌，有幾人立即離開現場，後鄧某某收起橫幅。【（2014）承刑終字第00020號】
2015 年8月27日8時許，王某某在北京市14路一輛公交車上， 自南向北通過中南海西門時，向車外拋撒上訪材料40份，嚴重擾亂了公共秩序。於2015年8月27日由北京市公安局西城分局刑事拘留， 同年8月30日由乾安縣公安局水字派出所解回並刑事拘留。王某某以尋釁滋事罪被判處有期徒刑一年六個月。【（2015）乾刑初字第168號】
在訪民中， 通過裸奔的方式來吸引民眾的關注，也時有發生。裸露身體成為上訪人員常用的一種手段。
2014年8月5日，劉某甲在北京非正常上訪，為製造社會影響，引起中央領導的重視，其夥同上訪人員劉某乙、劉某丙在北京市西城區文津街7 號北京市圖書館古籍分館門前將身上衣服全部脫掉，三人裸體走到人行道中間，引發過往群眾圍觀，擾亂公共場所秩序。2014年9月20日，劉某甲在北京非正常上訪時，與同在北京上訪的蘇某乙、段某糾集在一起，為製造影響，劉某甲提出要蘇某乙、段某和他一起到北京市天安門廣場人民大會堂附近裸奔，蘇某乙、段某兩人表示同意。次日8時42分許，劉某甲及蘇某乙、段某來到北京市天安門廣場邊的一個廁所旁， 將身上的衣服全部脫掉，三人從人民大會堂南邊的馬路上裸體走到人民大會堂東南角入口處，引發過往行人圍觀。【（2015）婁中刑一終字第250號】
3. 以自殘、自殺的方式抗爭。
在中國社會，以自己身體的受損乃至滅失作為對抗政府的慘烈方式，有其悠久的歷史。以自殘乃至自殺的方式進行上訪，因其過程往往伴隨有以此對政府施加壓力。倘其自殺未果，常常被認定為尋釁滋事。
2013年10月14日，鄧某某同謝某某、孔某某與劉某某等人先後到達綿陽市九州體育館科博會現場會面。鄧某某提議找個高的地方穿上寫有冤字的大衣，讓大家看見引起關注來表達訴求，並於13時左右，穿上事先準備的寫有“冤”字的大衣，不顧科博會現場工作人員和警察的勸說， 強行爬上九州體育館樓頂，並在樓頂以“要跳樓、喊冤”等方式哭鬧一個多小時，引起數千名群眾圍觀、拍照。為確保鄧某某的安全、避免現場參觀人員秩序混亂，科博會安保指揮部派出消防、治安、交警、國保等各種警種警力疏導群眾，維護現場秩序。【(2014)綿刑終字第38號】
和袁某以自殺要挾政府不同， 陳某英等八人聯合進京上訪，在《中國青年報》門口集體服食了大量的安眠藥，引發了廣泛的社會關注。
陳某英、李某冬、黃某雲、譚某武、張某香、蔣某華、臧某財、汪某君為了實現各自訴求，於2015年1月先後至北京進行上訪。經商議，決定採取在《中國青年報》報社門口集體服食安眠藥的手段製造影響。2015年1月13日14時許， 八名被告人分批乘車先後來到北京市東城區海運倉衚衕2號的《中國青年報》報社，除被告人黃某雲外，其餘七人相繼服下事先準備的安眠藥片（佐匹克隆）後，倒在了《中國青年報》報社大門右側“中國青年報”標牌前的道路上，其中李某冬還將鳴冤的橫幅蓋在自己身上，黃某雲持手機照相，引發行人圍觀，造成公共秩序嚴重混亂，亦影響了《中國青年報》的正常工作秩序。【（2015）益法刑一終字第159號】
4. 對接訪人員等政府工作人員進行辱罵、乃至有肢體上的衝突。
被告人毛某某2012年6月10日刑滿釋放後因認為輝縣市公安局偵查、處理案件不公，十餘次到北京中南海地區、玉泉山西門等地非正常上訪。上訪期間毛某某多次辱罵對其進行規勸及帶其回輝縣市的鄉村幹部、公安幹警。【（2015）新中刑一終字第48號】
5. 因信訪而從黨和政府的維穩部門獲得過錢物。
在信訪尋釁滋事案件中，從黨政部門、村委會和政府工作人員手中取得錢物往往被用來坐實上訪者具有“強拿硬要公私財物、情節嚴重”的行為，從而符合尋釁滋事罪的構成要件。從立法原意看，刑法第293 條規定的“強拿硬要”是類似於流氓分子對於小攤小販的強拿硬要行為。政府給上訪者錢款的行為很多時侯是在解決當事人經濟上的困難，落實中央的上訪政策，現在普遍認定為屬於尋釁滋事的“強拿硬要”，在邏輯上無法前後一致。在法律上，則出現了刑法的溯及既往使用，違反罪刑法定的問題。
也有法院在其判決理由中透露出這樣的見解，如果上訪者所得錢物，系由國家維穩經費中撥付，則不認定為強拿硬要公私財物。
在這375份判決中， 絕大多數的上訪者因尋釁滋事罪被判了六個月到四年半不等的實刑。另一部分上訪者被判了緩刑，極個別的被判處拘役。有兩位上訪者被判定有罪，但免於刑事處罰。一些案件中， 法院判決對上訪者從政府獲得的款項予以追繳後退還被害人，或者上繳國庫。
就信訪的類型來說，可以分成有合理訴求的申冤型上訪和無賴耍潑的牟利性上訪。絕大部分的案件中，地方政府出於維穩，都曾給付上訪者從幾千到幾萬，乃至到幾百萬不等的錢物。地方政府在此前奉行的是經濟贖買的邏輯，以息事寧人的態度來回應纏訪和鬧訪的問題。地方政府在這些案件中表現出來的態度是對當時中央的信訪政策的執行，也是對信訪考核制度的一種回應。如果說在信訪博弈過程中， 中央政府用信訪指標考核地方，上訪者用上訪要挾地方，地方為了應對中央的考核從而進行經濟贖買，那麼，上訪者的牟利型上訪不過是維穩政策的結果。
6. 曾被公安機關多次訓誡、行政拘留或行政處罰。
李某某在北京上訪期間被北京市公安機關訓誡十九次。被告人李某某以房屋被拆遷為由，在周口市區多次上訪鬧事，嚴重影響了他人的工作和生活，先後六次被周口市公安局第三分局依法處理，其中二次警告，四次行政拘留。川匯區政府為李某某房屋被拆遷給其25萬元的救助金，在收到救助金後李某某繼續到北京上訪，且受到北京市公安機關的訓誡後，仍繼續非訪。【（2015） 川刑初字第00076號】
三、尋釁滋事的反思：信訪落入口袋罪
無理訪入罪帶來的憂慮首先是尋釁滋事罪使用的隨意性。這個從立法意圖和司法實踐兩個方面都顯示出典型口袋罪特點的尋釁滋事罪一旦用於上訪行為， 會不可避免地顯示出它擴張的一面。刑法第293條規定了以如下行為破壞社會秩序的，構成尋釁滋事罪：(一)隨意毆打他人，情節惡劣的; (二)追逐、攔截、辱罵、恐嚇他人，情節惡劣的; (三)強拿硬要或者任意損毀、佔用公私財物，情節嚴重的; (四)在公共場所起鬨鬧事，造成公共場所秩序嚴重混亂的。儘管兩高尋釁滋事罪的司法解釋第五條對293條第四款進行了明確，指出在車站、碼頭、機場、醫院、商場、公園、影劇院、展覽會、運動場或者其他公共場所起鬨鬧事，應當根據公共場所的性質、公共活動的重要程度、公共場所的人數、起鬨鬧事的時間、公共場所受影響的範圍與程度等因素，綜合判斷是否“造成公共場所秩序嚴重混亂”， 但這一解釋依然相對簡略粗疏，缺乏可以量化的認定標準，實踐中對“性質”、“重要程度”、“所受影響的範圍與程度”這些概念的主觀認識、評價標準和方法不一，評價判斷更多依賴於司法裁判者的內心確信， 賦予了裁判者過大的自由裁量權。這既違背罪行法定的原則，也違背了刑法謙抑的理念。
更進一步的擔憂是，地方政府將以尋釁滋事罪作為打壓任何批評意見的藉口，從根本上抽空信訪的權利要素。不僅要維護中央政府的權威，地方政府的權威同樣也需要呵護。通過刑事處罰來打擊無理訪的政策剛剛推行，北京重點地區和敏感時期的秩序受到了刑法的保護。地方食髓知味，已經開始將其用於處理那些在向基層政府反映情況的過程中情緒激動、行為衝動的鄉民。下述來自河南的案例都表明這種擔憂並不是杞人憂天，尋釁滋事罪已經侵入到傳統上由社會治安予以回應的領域， 信訪制度上面籠罩著彌天的刑事法網。“非訪”的意涵也從“非正常上訪”轉變成“非法上訪”。
2011年以來，張某某以其承包的土地被他人侵佔，未得到解決為由多次無理上訪，後來強行向民權縣人和鎮政府索要2300元。2013 年4月份以來，被告人張某某虛構人和鎮政府幹部葛國文對其毆打的理由， 以信訪控告相要挾，向葛國文索要6 萬元，因遭到葛國文拒絕而未得逞。【（2014） 民少刑初字第124號】【2014商少刑終字第98號】
張某某對物價局依法檢查人員吵鬧、當眾撕毀檢查整改通知書，又兩次到物價局鬧事；教唆閆某甲在集會時的交通要道上假上吊；教唆閆某甲、閆某某進京無理上訪；在新鄉市政府辦公樓門前不聽工作人員勸解，哭鬧、上吊等行為已造成公共秩序嚴重混亂，其行為已構成尋釁滋事罪。【（2014）民刑初字第192號】【2015 商少刑終字第98號】
一份來自吉林安圖的判決則顯示出尋釁滋事對於信訪的嵌入作用， 上訪者不僅會因為他們的行為而入罪， 還會因為他們上訪中的過激言論而入罪。長此以往，信訪的任何正面意義都要經過重新的審視。舊弊未除，新弊已生。倘若新政之下的信訪制度誘人於罪， 我們如何期待這一改革的成功？
2015年4月23日， 根據安圖縣人民法院作出的（2014）安行非執字第44號行政裁定書，長白山池北區管委會強制拆除了被告人程某某父親程洪均的房屋。被告人程某某因對池北區管委會作出的房屋徵收補償決定不滿，於2015年4月末至8月期間多次到池北區管委會信訪並提出無理訴求， 在信訪過程中多次辱罵接待工作人員或其他人員。【（2016）吉2426刑初32號】
結語
信訪作為權利救濟的合法機制， 其存在和運作本身就為訪民提供了一個全國性的平臺。一些訪民在上訪的過程中熟悉了國家的法律政策，為其他訪民提供信訪代理的服務。信訪不僅是訪民信息分享的機制， 它也成為了訪民政治動員的渠道。來自全國各地、五湖四海的上訪者齊集北京，他們因為真實的或放大的冤屈，在相互傾訴中尋求安慰，在分享經歷中建立信任，並且為了互相援助而一起行動。
因上訪引發的突發事件在訪民中傳播非常迅速。訪民因為在地方遭遇到的不公，在接訪中面臨的衝突，在北京上訪時可能遭遇的冷落、歧視乃至於侮辱，類似的背景、相同的命運，希望問題得到解決的共同意識， 使得訪民成了一個具有高度自我意識，以經濟訴求為主，兼及政治參與訴求的群體。這樣一個心懷不滿而零星聚集起來的群體，就政權角度而言，無疑是一種潛在的威脅。
信訪終結而尋釁滋事，是對於這種威脅的一種回應。信訪治理從此由社會治安轉入刑事政策，這是一個根本性的轉變。信訪的刑事解決或許能夠在一定程度上通過刑法阻嚇牟利性上訪，它對於申冤型上訪仍然無能為力，基層政權一旦將其應對上訪者的手段從訓誡、行政拘留、曾經的勞動教養擴展到刑事處罰，它們對於這個新手段的濫用和誤用必將引發新的上訪。這一轉變是否能夠解決政權弱化的現實危機和社會動員的潛在危險，則是需要進一步觀察的問題。
閱讀更多 高青常家司法所 的文章
