房屋及土地面临征收拆迁，需要由区县国土资源部门拟订征地补偿安置方案并征求公众意见，报经区县人民政府批准，区县人民政府批准后，再由区县国土资源部门组织实施。如果区县人民政府批准的征地补偿安置方补偿标准偏低，不合法不合理，导致被征收人的生活水平降低，长远生计无保障。被征收人该通过何种途径维护自身合法权益呢？如果起诉到人民法院，应以谁为被告呢？
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”据此，被征地集体经济组织和农民如果对征地补偿安置方案确定的补偿标准不服，应当首先向批准该征地补偿安置方案的市、县人民政府申请协调，协调不成的可向上一级地方人民政府申请行政复议，对复议决定仍不服的则可以提起行政诉讼。
《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告办法》第七条、第十一条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订的征地补偿安置方案，须报经市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施。即，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政主管部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为，但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
据此，被征收人如对征地补偿安置方案中的补偿标准有异议，可以向区县政府申请协调，在区县政府协调不成后可向市政府申请复议，对市政府复议决定仍不服的，可向人民法院提起诉讼。区县政府批准征地补偿安置方案的行为并非内部行为，属于行政复议及行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应当以行政复议法为依据。”行政复议法及其实施条例则对行政复议申请条件包括行政复议范围作出相应规定。一般情况下，行政复议范围和行政诉讼受案范围是一致的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以提起行政诉讼。新修订的行政诉讼法也专门设计了作出维持复议决定的复议机关作为共同被告的制度设计。但是，在实践中确实存在申请人的复议申请本不属于行政复议范围或不符合其他申请条件，复议机关仍然予以受理并作出复议决定的情形。为此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”人民法院对于经复议机关作出维持决定，是否可以作出一并驳回起诉的裁定，应该建立在对原行政行为可诉性判断的基础之上。如果原行政行为不属于行政诉讼受案范围，则对原行政行为予以维持的复议决定当然也不可诉，人民法院可以作出一并驳回起诉的裁定。区县政府批准征地补偿安置方案的行为属于行政复议受案范围，同时也属于行政诉讼受案范围。被征收人不服区县政府批准的征地补偿安置方案向市政府提出行政复议申请后被维持，应当以区县政府及市政府为共同被告起诉至人民法院。（北京文启律师事务所）
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