鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構是醫藥衛生體制改革和健康中國建設的重要內容之一，有利於增加醫療衛生資源，擴大服務供給，滿足人民群眾多層次、多元化的醫療服務需求，也有利於建立競爭機制，提高醫療服務效率和質量，完善醫療服務體系。
2009年，《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》明確提出，堅持非營利性醫療機構為主體，營利性醫療機構為補充，公立醫療機構為主導，非公立醫院共同發展的辦醫原則，建設結構合理、覆蓋城鄉的醫療服務體系。2010年5月，國務院印發《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，要求鼓勵民間資本參與發展醫療事業，支持民間資本興辦各類醫療機構。2015年，國務院辦公廳發佈《關於促進社會辦醫加快發展的若干政策措施》，各級相關行政部門要按照“非禁即入”原則，全面清理、取消不合理的前置審批事項。2017年，國務院辦公廳再次下發《關於支持社會力量提供多層次多樣化醫療服務的意見》，指出鼓勵社會力量提供醫療服務，是深化醫改、改善民生、提升全民健康素質的必然要求，對推進健康中國建設、全面建成小康社會具有重要意義。
規劃設置是制約社會辦醫的瓶頸之一
目前，我國醫療機構法律規制方面的主要依據是1994年國務院頒佈的《醫療機構管理條例》。該條例第二章第六條至第八條就區域醫療機構設置規劃和區域衛生規劃進行了規定。第六條要求縣級以上地方人民政府的衛生行政部門應當根據當地的人口、醫療資源、醫療需求和現有醫療機構分佈等情況，制定當地的醫療機構設置規劃。第七條則規定：縣級以上地方人民政府應當把醫療機構設置規劃納入當地的區域衛生髮展規劃和城鄉建設發展總體規劃。這一條文提到了區域衛生規劃，但至於區域衛生規劃的概念是什麼、內涵包括哪些、該如何制定、制定主體和制定程序等方面都沒有規定。
原國家計委、財政部和原國家衛生部於1999年聯合發佈《關於開展區域衛生規劃工作的指導意見》，是目前我國區域衛生規劃制定的主要依據。該文件出臺時，我國社會辦醫相關的主要政策還沒有出臺，對促進社會辦醫相關的因素考慮不充分也是在所難免。在促進社會資本舉辦醫療機構過程中，社會辦醫遭遇的一個重要瓶頸就是區域衛生規劃和區域醫療機構設置規劃的制約。許多社會資本或個人在申請開辦醫療機構或申請個人診所時，往往因為不符合區域衛生規劃要求而無法開展。因此，區域衛生規劃或區域醫療機構設置規劃成了導致社會辦醫難的“捲簾門”、“玻璃門”、“旋轉門”。
區域醫療機構設置規劃未起到預期效果
區域醫療機構設置規劃就其本質而言，是行政規劃的一種，是衛生方面的行政規劃，屬於專項行政規劃。從我國區域衛生規劃在現實中的應用情況來看，其同時具有了資訊性規劃、指導性規劃、調控性規劃、指定性規劃的多重特點。
區域醫療機構設置規劃理論上應該起到防止城市大型公立醫院大規模擴張，保障基層、邊遠地區醫療服務供給的作用，但實際實施中，這兩方面功能目標都難以實現。一方面，大型公立醫院層出不窮，甚至有上萬張床位的超級公立醫院“巨無霸”，而另一方面，基層和邊遠地區的醫療服務供給仍然不足。儘管區域醫療機構設置規劃沒能有效約束公立醫院的快速擴張，但在社會辦醫方面，卻成為一些欲舉辦醫療機構的社會資本難以跨越的門檻，甚至可能成為權力尋租的場所。
立法取消社會辦醫規劃設置必要且可行
新一輪醫藥衛生體制改革實施以來，國家出臺了多項措施促進社會辦醫發展，政策效應持續顯現，但與形成多元辦醫格局的目標仍有不小差距，還有一些體制機制障礙和政策束縛需要破除。2015年印發的《關於促進社會辦醫加快發展的若干政策措施》明確指出：各級相關行政部門按照“非禁即入”原則，全面清理、取消不合理的前置審批事項，整合社會辦醫療機構設置、執業許可等審批環節，進一步明確並縮短審批時限，不得新設前置審批事項或提高審批條件，不得限制社會辦醫療機構的經營性質，鼓勵有條件的地方為申辦醫療機構相關手續提供一站式服務。
儘管政策上已經要求實現“非禁即入”原則，但由於缺乏法律所具有的強制保障力，現實中不同地方政府的相關部門選擇性執行或選擇性不執行都大量存在，因此有必要再通過立法明確取消社會辦醫規劃設置要求，更好地保障社會辦醫發展。該做法已經在我國的地方衛生立法層面進行了實踐。2017年實施的《深圳經濟特區醫療條例》是我國首部地方性醫療法規，其中第八條規定：市衛生行政主管部門按照佈局合理、規模適當、層級優化和功能完善的原則，擬定全市公立醫療機構設置規劃，經市人民政府批准後向社會公佈。這一規定的現實意義是政府只做公立醫療機構設置規劃，並充分履行對公立醫療機構的舉辦責任，而社會辦醫療機構則不做設置規劃要求。這樣既能明確政府責任，也能充分發揮市場主體的作用。
目前，我國還沒有衛生方面的基本法——《衛生法》，也沒有醫療方面的專門法——《醫療法》，正在制定的《基本醫療衛生與健康促進法》是我國醫療衛生領域的基礎性、綜合性法律，將對我國醫療衛生領域的重要方面作出制度安排。2017年的《基本醫療衛生與健康促進法（草案）》一審徵求意見稿規定：縣級以上地方衛生主管部門根據醫療衛生服務體系規劃，結合本行政區域人口、經濟社會發展狀況、醫療資源、健康危險因素、發病率、患病率以及緊急救治需求等情況，制定公立醫療衛生機構佈局規劃。這樣的規定實際上是採用了《深圳經濟特區醫療條例》的立法經驗。而在該法的二審徵求意見稿中，則改為：縣級以上人民政府應當制定並落實醫療衛生服務體系規劃，合理配置醫療衛生資源，舉辦醫療衛生機構，為公民獲得基本醫療衛生服務提供保障。這樣規定的法律後果是將來社會資本欲舉辦醫療機構將可能面臨因為沒有規劃或者不符合規劃而無法舉辦的局面。因此，我們建議《基本醫療衛生與健康促進法》立法中關於醫療機構設置規劃方面仍採用一審徵求意見稿的規定。
（曹豔林系中國醫學科學院醫學信息研究所醫療衛生法制研究室主任；趙淳系中國醫院協會民營醫院管理分會會長）
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