我国各类金融控股公司已经大量存在，既有金融纯粹控股模式、金融经营控股模式，也有产业纯粹控股模式、产业经营控股模式；既有国家层面的金融控股公司，也有很多地方金融控股公司。金融控股公司结构复杂、规模较大、关联交易多，在金融体系中有明显的系统重要性，容易积累并引发系统性风险。
现有法律和监管体系无法有效防范金融控股公司风险，银监会、证监会和保监会对其采用主监管模式，但监管协调性差、信息共享程度低，监管效果很不理想。因此，有必要尽快建立金融控股公司防火墙制度，为防范我国大量金融控股公司的风险提供制度保障。
构建防火墙制度的必要性
随着经济社会的不断发展，金融业的再度融合已经成为当代金融发展的一个基本趋势，上个世纪金融经营体制就已经开始转向混业经营，金融控股公司成为这一转变的重要制度路径，在混业经营体制下，防火墙成为金融控股公司内部避免不同金融业务风险传染的有效制度安排。对于金融控股公司防火墙制度的构建，也有人持反对意见，理由主要有两个：一是认为防火墙根本就不应当设置，而应彻底采用德国的“混业经营”模式；二是认为防火墙即使存在，实际上也起不到有效防范风险的作用，银行业通过各种金融创新可以绕过防火墙的限制。尽管如此，我国仍然需要建立专门的金融控股公司防火墙制度，从法律上助力我国金融风险的防范。
首先，金融混业经营的一个重要弊端在于无法克服银行业与证券业之间的利益冲突问题。在德国全能银行制度下，由于银行业消极从事证券业务，导致证券业发展缓慢，早在1979年德国反垄断委员会的报告就指出：“德国全能银行大多将证券业务置于补充银行本业的地位，未能尽全力协助企业发行证券融资，因而导致资本市场功能低下。”因此，我国不可能实行完全的混业经营，通过建立金融控股公司制度实现适度的混业经营，是既现实可行又能满足金融业发展需要的选择。防火墙制度是金融控股公司制度的核心部分，应当尽快构建起来，发挥防范金融控股公司风险和传染的作用。
其次，关于防火墙制度的实际功能和效果，通过第二次世界大战后的美国、日本金融业的发展已经得到证明。金融创新是金融市场发展的必然产物，是现代市场经济追求效率的必然结果，防火墙只是金融创新和银行业务多样化的一个外在因素，既不能阻止金融业务创新，也不是金融业务创新的决定性因素。当今金融业务创新迅速发展，但传统金融业务仍然占据重要部分，防火墙的风险隔离与防范作用不会因为金融业务创新而消失。认为防火墙不能发挥有效作用的观点对于一些新金融业务可能是成立的，但对于传统金融业务风险而言并不成立。在有些情况下，防火墙制度可能会“失灵”，但不应因此否认防火墙的重要性。
在我国现有市场和法治条件下，我们关注的重点不应是金融防火墙制度的存废问题，而应是金融体制改革及金融风险防范制度框架内如何嵌入专门的金融控股公司防火墙制度。协调好安全与效率、自由与管制、分业与混业间的冲突，实现不同价值目标的平衡，为防范金融风险提供有效保障，成为各国金融控股公司监管制度发展的共同趋势。
构建防火墙制度的五大重点
防火墙制度是金融控股公司法律制度的重要部分，从立法的角度讲，构建我国金融控股公司防火墙制度应当重点解决好以下五个问题：
(一)坚持安全与效率平衡的理念
选择金融分业抑或混业经营体制，只表明一国在建立和改造金融体系时所追求的价值目标存在差异。金融发展的历史证明，过分追求安全通常导致效率下降，过度夸大效率又会降低安全性。防火墙制度是在这种二难选择的条件下产生的，其基本功能之一就是减少两个价值目标间的冲突。因此，就功能定位而言，
防火墙制度既是金融控股公司安全保障制度，又是其追求效率的前置性制度。在现代技术和知识条件下，追求安全或效益目标的方式不断发展和变化，随着人类认识的不断深化和科学技术的发展，国家对这两个目标的认识和选择更倾向于采用辩证统一的立场。一方面，防火墙制度应能够隔离金融控股公司不同业务的混合，阻止风险传递，满足安全价值目标的需要；另一方面，防火墙制度在隔离金融控股公司内部的业务混合时，又要为追求效率留下宽容创新的制度空间，满足效率目标的需要。
1933年美国 《 格拉斯－斯蒂格尔法》的防火墙体现了安全优先；1987 年美国《银行持股公司法》的防火墙体现了收益与风险间的平衡；1999 年美国《金融服务现代化法》体现的是效率优先兼顾安全。我国的金融市场及法治条件与美国有明显差异，在防火墙制度和规则设计上，应当坚持安全优先兼顾效率的原则，将防范金融风险放在首要位置，但又必须允许为实现效率而开展的业务创新和混合。
（二）科学分配国家与金融机构间的风险防范成本
无论是国家实施金融监管，还是金融机构内部的风险控制，都会产生成本。监管成本包括立法成本、行政管理成本和司法裁判成本。如果要求监管当局实施主动监管，还需要更多人员借助外部力量对金融机构展开大规模的检查，收集并处理大量信息。当发现有风险因素和违规行为时，监管当局还必须启动应对和查处机制。以行政管理成本为例，自20 世纪70 年代以来，美国各类监管机构的运行成本一直在增加。20 世纪70 年代的前4 年中，登载联邦法规的《联邦录》的篇幅增加了一倍，1979 年美国57 个监管机构职员总数约为87，500 人，几乎是1971 年的三倍。对金融机构而言，成本主要来自以下方面：一是为了满足法律规定而设立内控制度所产生的成本，即制度设立的成本；二是来自内部控制度运行所耗费的成本，即制度维持和运行的成本。
建立防火墙制度后，只有金融机构违反规定或出现风险因素时，监管当局才会出面干预，处理风险因素和制裁金融机构的违规行为。因此，设立防火墙之后国家除负担立法成本和部分执法成本外，实施法律的成本部分转移给了金融机构。具体而言，金融机构为了获得经营许可以及保证自身的经营安全，必须按法律要求设置有关机构，采取适当措施，开展必要的检查活动，如此便承担了相应的成本。所以，
设计防火墙制度时，不仅应当充分考虑监管成本的增加，而且应当科学分配风险防范的成本，明确哪些风险防范措施和成本由监管机构承担，哪些措施和成本应当由金融控股公司承担，构建激励与约束相容的防火墙制度，提高我国防范金融风险的能力。（三）着力减少金融控股公司的内部利益冲突
实行分业经营体制的国家相信分业经营能够化解证券业与银行业之间的利益冲突，以美国的《格拉斯－斯蒂格尔法》为代表的法律都坚持了这样的理念。后来有学者进行了大量研究，证明美国“大萧条”时期的银行倒闭多数与是否经营证券业务没有直接关系。商业银行涉足证券业务反而某种程度上可以增强银行的支付能力，但这仅仅说明不同业务间的利益冲突并不必然会扩大金融风险，事实也证明利益冲突问题既存在于金融混业经营体制中，也存在于金融分业经营体制中。因此，经营体制不是利益冲突的根源，但影响利益冲突的范围和方式。
在金融控股公司组织结构中， 防火墙制度应当从以下方面减少利益冲突：首先，对子公司的业务范围规定限制，避免子公司间的直接竞争；其次，隔离母公司与子公司之间的隶属关系，母公司只能通过合法途径对子公司的经营战略等重大事项发挥影响，为处理母子公司之间和不同股东之间的利益关系提供保障；第三，不能完全禁止金融控股公司的内部交易，而应按照市场化原则对关联交易施加限制，对控股公司内部银行与子公司的关联交易额、银行与每个子公司关联交易额施加限制，同时规定关联交易必须遵守与非关联交易一致的交易条件，不得因适用不同的交易条件而导致不公平竞争。
（四）保障公司与客户(投资人)间的权利义务平衡
金融控股公司与客户( 投资者) 的利益矛盾实质上是效率、安全、公平不同价值目标间的矛盾，法律如何分配二者的权利和义务直接影响金融业的发展。如果法律对公司规定过多的义务和责任，必然压制公司的创新和发展，导致金融服务供给短缺。如果法律不能恰当地维护客户的权利，会降低客户的消费欲望，导致市场需求萎缩。因此，防火墙制度应当平衡公司与客户的权利义务配置：（1）对金融控股公司开展金融业务的自由权施加一定的限制，要求控股公司必须通过子公司分别经营不同的金融业务，提高客户资产的安全度；（2）限制金融控股公司内部人员、资金及信息的不合理流动，维持客户信息的保密性；（3）阻止风险在集团内部传递，提高客户利益的安全保障程度。总之，金融防火墙制度应当合理配置金融控股公司与客户之间的权利义务，构建公平有效的金融交易秩序。
（五）完善相关配套制度
防火墙制度的核心功能是防范风险的积累和传染，不能成为金融控股公司对其不当行为提出免责抗辩的理由。对于利用防火墙制度逃避责任的行为，应当与以下制度有效对接，构建公平合理的责任制度：一是必须与公司法责任制度有效对接，引入揭开公司面纱制度与深石原则，金融控股公司所属子公司的债权人可以对控股母公司滥用公司人格侵害其合法利益的行为提起诉讼；二是必须与控股股东诚信义务制度有效对接，通过对控股股东行为施加特定约束，保障金融控股公司所属子公司的独立运营与决策，实现对公司少数股东利益的保护；三是必须与加重责任制度有效对接，在金融控股公司立法中应当规定交叉担保条款、资本恢复措施、资本维持承诺、财务援助制度，明确金融控股公司承担加重责任的条件、情形、程序以及后果等，防止金融控股公司利用复杂的组织结构过度追求自身利益，从而降低金融系统性风险，合理保护债权人和社会公共利益。
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