不拿俸禄的“胥吏”管理着厚禄的进士。
隋朝开始科举制度，但当时科举有很多的原因是为了安慰天下的文士，从隋朝开科到宋朝初期通过科举进士当官的并不多，而到了宋太宗时期，进士瞬间"扩招"，而且所有得到进士即可得到任命，导致大量的官员只会"纸上谈兵"。
宋朝科举主要考诗赋策论，让这些文人大谈"修身治国平天下"的道理，可以滔滔不绝，但都是经过"十年寒窗不问天下事"的人，不经世事，对于处理政务和人情世故来说，对于这些"迂腐"的文人来说，简直就是隔行如隔山了。再者因为宋朝为避免官员在地方任职时间过长，导致关系盘根错节，容易滋生腐败等问题，宋朝官员一般任期只有2-3年，而2-3年时间对于一般人来说，能将整个管辖地方相关人土风情、人情关系全部熟悉，都已是能力很强的人了，更何况大多仅仅就是为了钱去的。所有专业的"吏员"就营运而生。
这些胥吏主要都是本地人，或在本地待的时间够长，非常熟悉当地的风俗习惯、人情关系，对地方政务更是了如指掌，所以这些胥吏就成了这些"迂腐"的文人上任后的得力帮手，很多不愿或没有能力管理的官员，甚至将整个府衙的运作交给了这些胥吏，官员之是象征性的。有些强势的胥吏甚至可以管控官员，为所欲为。
基于上面实际情况，胥吏的好坏直接影响着一个地方的治理情况，他们既可以办好事，为官员得到好的名声，升官发财；也可以不受掌控，做绝坏事不留把柄，对其无可奈何，任其胡作非为，使得官员身败名裂。
因为为了给予这些文人能快送从一名"小白"成为合格的官员，宋朝也编制了大量的"工作手册"，比如《州县提纲》提供该地方的"百科全书"，《救荒活民书》提供救灾措施，《洗冤录》为官员提供司法参考，等等。但理论运用到实际还是视实际情况而定，所以成效并不大。
宋朝的这种"官""吏"体制，其实与美国有很多相像之处，比如美国不论联邦政府、州政府甚至一个市政府，大量的行政、司法、财政、警察等等都是通过选举得到了部分负责人，但很多其实都没有政务管理经验，所以在美国一个现象就是，不论那些官员如何换来换去，政府运作基本不会受到任何影响，也导致大量政策失误。而中国目前的官员体制，就是通过基层层层锻炼选拔而来，不论做什么都有很强的管理经验，不论出现大的决策性失误，但关系比较复杂。
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