來源:中國科協創新戰略研究院《創新研究報告》
第58期（總第259期）2018-10-31
編者按：英國公投退出歐盟的主要原因並非安全問題，但其脫歐事實卻很可能對未來英國與其鄰國之間的安全合作產生嚴重後果。2018年2月，英國皇家三軍防務與安全聯合研究所（Royal United Services Institute for Defence and Security Studies，RUSI）發佈報告《英國脫歐與歐洲安全》（Brexit and European Security），重點闡述英國脫歐對歐洲安全可能產生的5個方面的重大影響。同時，該報告還對歐洲的現狀、歐洲安全外交政策等進行分析和預測。本文就其主要內容進行摘編。
一、英國脫歐導致歐洲戰略和經濟形勢發生重大變化
英國脫歐後，英國和歐盟將奉行各自的外交和安全政策。因此，在目前的外交政策合作領域，英國和歐盟將更傾向於各自為政。此舉將導致歐洲在世界上的戰略和經濟地位陷入動盪期，幾個成員國中民族主義和政治極端主義的抬頭對歐盟凝聚力也產生潛在威脅。此外，俄羅斯在歐盟東部邊境地區日益強大，阿拉伯世界和非洲的政治動盪也給歐洲帶來多重影響，多因素疊加意味著歐洲面臨著自冷戰結束以來最為嚴重的安全威脅。英國方面，脫離歐盟將使英國難以平衡歐洲和全球在外交、國防和情報資源等方面相互競爭的局面。英國對於歐洲國防的優先權是否長期維持，在一定程度上取決於它是否與歐盟和主要成員國建立強有力的政治和安全關係。英國越是孤立於歐洲政治協商，就越不願意把歐洲放在第一位。
未來英歐貿易關係協議的性質可能會對雙方政治和安全關係產生重大影響。如果英國確實退出單一市場和關稅同盟，並轉向更寬鬆的經濟關係，那麼貿易量可能會大幅減少，從而大幅降低英國的預期國民收入，並可能(在較小程度上)降低與其經濟聯繫最密切的歐盟國家的國民收入。脫歐可能會破壞英國復甦進程，並加速歐元區經濟和英國經濟的相對下滑。英國脫歐（包括終止監管調整和退出關稅同盟）也可能威脅2017年12月達成的臨時退出協議，對愛爾蘭內部的貿易和收入產生破壞性影響，並使維持北愛爾蘭內部政治解決方案的難度升級。總的來說，英國脫歐造成的政治影響廣泛而深遠。不僅將在未來數年影響英國國內政治，還將導致歐盟與英國在政策和監管方面的分歧日益擴大。
二、英國脫歐在五個方面可能對歐洲安全產生重大影響
1. 英國脫歐後將使歐盟內部平衡發生變化，導致歐盟與英國在政策和法規方面的分歧增大
從2019年3月29日起，英國將退出歐盟。此後，歐盟將在沒有英國參與的情況下制定其外交政策。英國將無權在歐盟政治安全委員會(Political and Security Committee)或其他委員會和工作組中進行投票。隨著時間的推移，這必將導致歐盟內部政策發生變化，進而使歐盟與英國在政策和法規方面的分歧日益擴大。
2. 英國脫歐將對未來英國與歐盟的防務關係產生直接影響
英國脫歐表明，英國將逐步脫離其在歐盟共同安全與防務政策（CSDP）任務中的角色。歐盟已表示，目前總部設在英國諾斯伍德（Northwood）的反海盜行動（亞特蘭大行動）需要將總部將移交給其他歐盟成員國。此外，伽利略安全監測中心也需要從英國遷至歐盟27國。作為少數幾個能夠提供高水平軍事支援的歐盟國家之一，英國脫歐之後將不會再參與歐盟軍事行動，這將大大降低歐盟的軍事實力。
3. 英國脫歐將對維持歐洲強有力的國防和安全產業產生影響
如果英國在過渡期結束時退出單一市場和關稅同盟，可能會對國防和安全行業的跨境供應鏈產生重大影響。儘管英國不再是歐洲發展基金(European Development Fund，EDF)的成員，但確保該基金的規則保持最大限度的靈活性，使英國工業參與歐盟公司的合資企業，將符合雙方的共同利益。
4. 英國脫歐可能會降低目前歐盟在打擊恐怖主義和有組織犯罪方面的跨境合作水平
歐盟組織最大的獨特性在於歐盟法律在地區法律之上，因此成員國之間能夠在一些涉及機密信息的問題上開展深度合作，大大有助於開展打擊跨境犯罪行為。脫歐後需要在很多深度信息交換方面制定新的協議或頒佈新的法律。
5. 破壞性的脫歐可能會影響英國經濟復甦的進程，並加速英國及一些歐洲鄰國的經濟衰退
英國脫歐對歐洲安全的影響取決於英國和歐盟能否建立一個新的、實質性的安全夥伴關係。這並非易事，雙方的政治力量都難以妥協。但是，英國和歐盟都應該認識到，它們的共同利益和價值觀在某種程度上是一致的，這將有助於兩者開展有助於雙方利益最大化的政治談判。
三、英國脫歐後對歐盟安全及防務的未來影響及建議
1. 歐盟防務使命的未來
歐盟明確表示，截至2019年3月29日，英國將不再參加歐盟共同安全與防務政策決策。儘管英國的政策聲明為未來參與歐盟安全和國防任務留下了餘地，但這種參與將要求英國在這些任務的授權過程中享有充分的表決權。否則，英國將不會比作為歐盟正式成員國時更多地參與歐盟共同安全與防務政策。英國退出CSDP對歐盟安全與防務政策將產生深遠影響。英國作為能夠提供高級指揮、控制、情報和偵察資產的少數歐盟國家之一，其在歐盟關鍵任務的可信度方面做出了重大貢獻。脫歐後，英國目前在CSDP中擔任的角色將不能以目前的形式繼續下去。目前尚不清楚英國未來將在多大程度上參加歐盟未來的CSDP任務。
為應對這一問題，可以考慮在英國和歐盟之間建立一種安全機制，在該機制協議下，當歐盟無法獲得北約的任務授權時（如美國或其他北約國家不同意），英國和歐盟成員國可以通過該機制產生多國軍事任務。然而，這樣的任務會帶來重大的政治和操作風險。因此，如果歐盟希望保留讓英國參與未來歐洲軍事行動的選擇，那麼可能需要建立歐盟框架之外的合作框架。事實上，英國已經同意與法國和其他國家合作制定《歐洲干預倡議》（European Intervention Initiative，EII）。EII將有可能發展成為確保英國參與未來歐洲軍事任務的有效手段，擴大英法聯合遠征軍的核心能力。EII將於2020年全面投入運營。
2. 國防與安全產業的未來
英國在一些重要的防禦能力上非常依賴與歐洲的合作，尤其是在飛機和導彈方面。英國的安全產業同時也是歐盟其他國家的主要出口國，2016年的年度價值估計約為20億英鎊。如果英國在過渡期結束時離開單一市場和關稅同盟，這可能對跨國公司以及其他國防和安全產業的跨境供應鏈產生重大影響。
為維護和改善歐洲現代軍事系統生產戰略自主權，歐盟此前通過了一項擬從歐盟預算中投入大量資金（預計2020年後每年高達15億歐元）的EDF計劃，該計劃致力於為歐洲國防研究與發展提供資金，有助於提高歐盟國防產業的競爭力。然而英國脫歐後將給歐盟預算造成額外壓力，很有可能導致該項計劃投資額減少。與此同時，一旦英國不在歐盟範圍內，將不再能夠完全參與該項目選擇過程，將使英國的國防企業從EDF計劃中獲益的可能性降低。面對來自美國的主要國防承包商的激烈競爭，歐盟27國與英國各行業之間應確保密切合作。因此，英國脫歐後也應儘量保持從EDF計劃中獲益的可能性，讓英國能夠參與歐盟主導的合資企業，以及EDF-UK聯合泛歐計劃的資助。
3. 安全與內政合作的未來
歐洲國家面臨的跨國恐怖主義和有組織犯罪的威脅，正變得越來越複雜。英國和歐盟都需要能夠有創造性的迅速應對新威脅。歐盟各機構在促進跨境合作打擊恐怖主義和有組織犯罪以及更廣泛的犯罪活動方面發揮著越來越重要的作用。英國政府希望保持儘可能多的此類協定，並能夠酌情選擇未來的發展。目前最重要的協定包括歐洲刑警組織、歐洲司法組織和歐洲逮捕令（Europol, Eurojust and the European Arrest Warrant，EAW），以及給予相互實時數據庫訪問的機制，如申根信息系統（Schengen Information System）、旅客姓名記錄（Passenger Name Record，PNR）共享和關於DNA、指紋和車輛登記數據的普魯姆公約（the Prüm Convention on DNA, Fingerprint and Vehicle）。在外交和安全政策方面，英國還通過安全情報處（Security Information Service，SIS）向歐盟對外行動處提供大量機密信息。
歐盟是一個獨特的組織，其基礎是歐盟法律高於地區法律。由於這一獨特性，成員國之間的安全合作遠遠超出了目前與挪威、瑞士、加拿大和美國等“第三國”達成的任何協定。一旦英國離開歐盟，如果要繼續保持目前的數據交換水平，就需要為英國、歐洲機構和歐盟成員國之間的個人數據共享建立新的法律基礎。
英國脫歐在多大程度上對歐洲安全產生嚴重的戰略影響，將取決於英國和歐盟能否建立一種新的、實質性的安全夥伴關係。英國和歐盟27國都強烈希望在戰略和操作層面就新協定進行談判，這將有助於填補英國脫歐後防務和安全合作方面的體制空白。現有的與挪威、瑞士或加拿大的“第三國”協定雖然有價值，但不能為英國與歐盟未來的安全關係提供保障。因此，如何就“深度和特殊”安全合作達成協定，將要求英國和歐盟建立一種新型“深度和特殊”的安全夥伴關係。這將使英國和歐盟“保持已有的合作，並進一步應對共同面臨的不斷變化的威脅”。然而，實現這一目標並不容易，需要英國和歐盟在其整體關係出現相當大的動盪之際做出努力。
https://rusi.org/publication/briefing-papers/brexit-and-europeansecurity
編譯：曹學偉 張新玲
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