劉銳，華中科技大學新聞與信息傳播學院講師。
徐敬宏，北京師範大學新聞傳播學院教授。
本文為2017年國家社會科學基金項目“網絡視頻直播的多元協同治理模式研究” （17CXW028）的研究成果。
一
研究背景
2016年以來，網絡視頻直播成為中國新媒體產業的“風口”。網絡視頻直播被界定為一種藉助互聯網實時採集、製作和播出視頻節目內容的傳播形式。它跨越了視聽節目、網絡表演、新聞信息服務、網絡遊戲等多個內容領域，是傳統媒體和新媒體融合的高級階段。它打破了媒介內容和傳播行為之間的界限，在生產內容的同時就進行了分發。這種即時傳播方式提高了傳播效率，但也使得內容低俗、同質化、語言暴力、侵權等問題的監管難度大大增加。
在傳統媒體時代，我們實施的是“條塊分割，屬地化管理”的模式。國家既是媒體的所有者又是規制者，因此對傳統媒體的管理比較直接，行政命令甚至比法律規章更有效。而在互聯網管理階段，我國則呈現出明顯的“九龍治水”的特徵，各個部門都出臺了眾多規制政策，但法律效力都不夠強，很多政策都缺乏前瞻性和統攝力，面臨剛出臺就落伍的窘境，因此我國的互聯網政策雖然很多，但真正發生效力屈指可數。
已經有諸多學者指出了媒介融合背景下傳統媒體治理邏輯的不適應。朱鴻軍、農濤（2015）指出，以“傳統媒體+”為主導理念所設計的制度運用在新興媒體領域必然會“水土不服”。肖贊軍（2013）也認為媒介融合背景下極大產業的規制不再是靜態的，必須建立新的規制機制，來適應動態化的規制需要。可能需要按照版權、內容規制等問題來組織規制，而不是從原有的廣播電視業、電信業等傳統產業進行縱向分業規制。
儘管批評的聲音很多，但是也有學者認為我國的新媒體管理制度具有明顯的體制優勢。方興東（2016）指出互聯網治理的中國模式和西方秉承的多利益相關方模式存在的根本差異是政府的角色問題。他認為“九龍治水”模式是我國新媒體治理的創新，存在“政府去中心化”的特點。近年來，國家互聯網信息辦公室（文中簡稱國家網信辦）開始承擔新媒體治理政策網絡的核心機構職能，對中央各部委的互聯網政策起到一種統領作用。
在國際上，新媒體治理的相關研究主要有兩派觀點，一派主張由政府主導，另一派為平臺自治，網絡空間自治論則試圖以互聯網自治來取代政府主導的互聯網治理，企圖將政府排除在外（魯傳穎，2016：9）。近年來多利益相關方治理模式開始流行。多利益相關方者模式強調了應該由政府、市場和市民社會來共同應對互聯網社會中遇到的問題。目前國內學者對多利益相關方模式的探討主要集中於國際互聯網治理層面，將其與“多邊主義”模式相比較進行分析，並且主要集中於基礎設施治理層面（郭良，2017；郎平，2017）。本文試圖將這一模式運用到國內互聯網治理的案例分析中，探討它對內容規制的作用。
多利益相關方模式有三種形式，即廣泛分佈、政府主導、私營機構主導。我國的“九龍治水”模式為政府內部的多利益相關方治理（方興東，張靜，2016），而“政權代理”模式則將治理參與方擴展到政府外部。“政權代理”即政府委託私營企業來進行網絡監管、內容審查阻止違法信息，或者獲取用戶信息等（德拉迪斯，2014/2017：15）。而本文談及的共同治理模式在“政權代理”模式的基礎上，主張將更廣泛的社會公眾吸納到政策過程中去，形成政策網絡。
二
案例選擇與研究設計
新媒體的自我衍生速度快，新媒體應用生態的複雜性強，單一政府機構已經難以針對某一類新媒體應用進行充足的制度供給。因此多政府機構配合多個新媒體平臺形成的政策網絡成為有效治理的必要途徑。
網絡視頻直播是一種媒介融合的產物。我國推動傳統媒體與新興媒體融合發展的核心價值目標是：通過改革與創新新媒體管理，確保官方意識形態的主導地位（陳昌鳳，楊依軍，2015）。我國的相關職能部門從2016年下半年起相繼出臺了針對網絡視頻直播和網絡表演的管理辦法，編織了密集的政策網絡。這種多頭管理的模式雖未提高監管效率，但也基本達到了穩定、可控的目的。
政策網絡是來自西方的公共管理學理論，近年來也被運用到中國的社會問題分析中來，主要用於探討國家與社會、中央與地方在政策過程中的互動關係。Benson（1982）認為政策網絡是“由於資源相互依賴而聯繫在一起的一群組織或若干群組織的聯合體”，Peterson & Bomberg（1999）則認為政策網絡是“在特定政策部門擁有各自的利益或‘股份’，並且有能力推動政策成功或者導致政策失敗的一群（政策）主體”。政策網絡的特徵包括：主體之間相互依賴；政策網絡是一個過程；政策網絡的活動受到制度制約（朱亞鵬，2013：54-55）。
政策網絡分析的主要方法包括：理性選擇，將網絡主體視為自我利益追求者，分析它們的行為和關係；正式網絡分析，關注形成各種關係上的網絡的實際結構；集團或個人的相互作用分析，採用人類學的方法探究特定個人和團體之間的互動；比較研究，比較不同國家、地區、不同政策部門或者次部門的政策網絡特徵的異同及其對政策過程的影響；結構研究，分析社會中不同集體間更加廣泛的關係（朱亞鵬，2013：56-57）。由於這些研究路徑之間存在著不同程度的重複，本研究綜合使用上述方法展開分析。
本文運用政策過程分析的方法，對網絡視頻直播的政策網絡進行深度個案剖析，探討我國的新媒體的共同治理模式是否有效？如何對這一模式進行優化？在具體研究設計方面，本文以網絡視頻直播政策為例，追蹤了相關政策的醞釀、出臺、執行整個流程。首先對相關的新聞報道進行了內容分析，追蹤我國網絡視頻直播政策的議題網絡建構情況；其次，比較了不同的政府機構的政策文本，對多個網絡視頻直播平臺的用戶管理規則/用戶協議進行了文本比較；最後，使用了民族誌的方法，對一些網絡直播平臺進行了參與式觀察，並對網絡主播、觀眾、政府官員和直播平臺的管理人員進行了深度訪談。
三
視頻直播規制的政策網絡分析
Rhodes與Marsh（1992）把政策網絡分為五類：政策社群、專業網絡、政府間網絡、生產者網絡、議題網絡。政策網絡呈現了政府機構與利益集團之間的資源交換與互相依賴，這些資源包括權威、資金、合法性、信息與組織五種類型。
網絡直播的政策社群包括國家網信辦、國家新聞出版廣電總局（文中簡稱國家廣電總局）、文化與旅遊部（文中簡稱文化部）、全國掃黃打非工作小組辦公室，它們分別出臺了針對網絡視頻直播的管理政策。其它國家權力機構也與直播活動存在關聯，如國家稅務總局要求網絡主播的收入報稅；國家林業局為戶外直播的狩獵活動頒發執照；公安部負責規範網絡視頻直播活動中的違法犯罪行為。其它相關部門還包括國家版權局、教育部、衛生部、民族宗教委員會等。
生產者網絡由各種類型的直播平臺構成。雖然有諸多國家機構參與到網絡視頻直播的政策架構中去，但是對直播用戶的直接監管主要仍由網絡直播平臺來具體執行。網絡直播平臺也是主要的政策制定機構，每個直播平臺都制定了各自的管理政策。直播平臺對網絡主播和觀眾進行監督，負責供給直播平臺內部的規制政策；而相關政府機構、媒體和公眾形成了外部的政策網絡。
府際網絡是一種以地方政府為代表性組織所構成的網絡。地方政府的屬地管理對於網絡直播的治理也非常重要，地方公安局、網信辦、文化執法大隊是執行規制政策的主要行動者。
專業網絡指的是傳媒政策方面的專家和研究機構，以及網絡視頻直播的自律聯盟成員。
議題網絡被定義為“一個對相關政策領域感興趣的溝通網絡，包括政府機構、議員、商人、說客、學者和記者等”（李玫，2013：60）。網絡視頻直播的政策議題網絡主要包括媒體和社會公眾，它們對網絡直播活動進行了輿論監督，也是政策網絡中的積極行動者。
（一）政策議程設置
鬥魚直播“造人”事件是網絡直播政策議程設置的關鍵節點。2016年3月19日，中央電視臺專題新聞報道了網絡視頻直播中存在的種種亂象，包括造娃娃、主播調戲9歲兒童等亂象（媒玩，2016）。雖然當時鬥魚已經出臺了精細的平臺管理政策，對穿衣尺度和各種性暗示行為進行了規定，然而並沒有得到有力的執行。在此後的8月，中央電視臺同樣用“網絡直播平臺的黃與黑”為題揭露了網絡直播節目中存在的內容低俗、數據作假等問題。
通過梳理2016年的全國主要報紙對網絡視頻直播的報道發現，鬥魚直播“造人”事件之後官方媒體進行了頻繁的輿論造勢，使得相關管理政策迅速進入政策議程。網絡視頻直播的規制政策的議程設置表現為一種“動員模式”（王紹光，2006），黨媒對網絡視頻直播進行了大量的批評性報道作為鋪墊，這種提前吹風使得政策出臺名正言順。
為了主動佔據輿論高地，我國主流黨媒也於2017年紛紛入局網絡視頻直播，《人民日報》、中央電視臺、新華社不僅開設了自己的直播平臺，也聯合微博、騰訊新聞客戶端開設直播賬號。
如果說政策社群採用了“動員模式”來利用媒體進行政策議程設置，民間精英則使用“上書模式”回應政府的動員，要求淨化網絡空間。2017年兩會期間，政協委員陳思思提交了網絡直播相關的提案，要求政府嚴格管理網絡直播，使它更加健康的發展。在對網絡視頻直播的政策議程中，互聯網意見領袖的影響甚微，取而代之的是專業知識分子。來自中國傳媒大學、中國政法大學、人民網輿情監測室的傳媒法律專家通過舉辦研討會的方式參與了網絡視頻直播政策的制定。
（二）中央政府、地方政府和直播平臺的互動
經過長時間的輿論造勢，網絡視頻直播的政策窗口已經形成，全局性的政策出臺尚需要一個過程，地方政府早已積極行動起來。2016年5月到7月間，湖北省、上海市的“掃黃打非”辦公室，北京市、蘇州市的文化執法大隊，上海市的網警和公安局積極介入了網絡直播的整頓行動。2016年5月由北京文化執法總隊牽頭，在京的20餘家從事網絡視頻直播業務的企業共同簽署了《北京網絡直播行業自律公約》，提出了網絡直播政策的一些基本內容：主播實名制、直播內容存儲不少於15天、建立主播黑名單庫、直播內容必須加水印（和訊科技，2016）。在直播監管的初期，互聯網治理的屬地化原則得到充分體現。
直播平臺積極響應政府的號召，希望通過自我規制的方式保留髮展空間，而不是被整體取締。2016年9月22日，金山雲又聯合更多平臺成立了“綠色直播自律聯盟”，主張採用一些技術手段對直播內容進行“雲監測”。金山雲研發的“金睛”平臺能夠24小時對直播平臺的數據進行存儲和監控（大眾新聞網，2012）。
“自律聯盟”體現了政策網絡間的互相依賴和資源交換。政府機構有權威和執法能力，企業擁有直播平臺和技術能力，將企業組織起來，讓它們互相監督，並且將碎片化的、各自為政的直播平臺政策規範化、標準化，這也體現了政府機構的行政能力和統合能力。政府機構通過此類聯盟將民營的新媒體企業統合到自己麾下。而民營企業也通過參與這個聯盟獲得了政府的信任，得以繼續運營此業務，藉此獲得更大的商業利益。
在目前比較大的政策壓力之下，大部分直播平臺採用了人機結合的監控方式。例如鬥魚專門用來在直播間蹲點巡視的工作人員隊伍就達到了500人之眾。幾乎所有直播平臺對國家相關部門的政策執行都非常謹慎，一旦網絡主播出現違規行為就會立刻阻斷並對其進行處罰。但是如果政府監管一旦放鬆，網絡直播平臺就很難認真的進行自我規制。
直播平臺與中央政府之間是一種權力博弈的關係，但也存在合作的空間。直播平臺作為強大的內容分發渠道，也是具有戰略意義的輿論陣地。截至2017年3月，全國已有132家權威媒體在鬥魚“正能量”頻道開闢了直播間，有1340人次的媒體記者和公務員，在鬥魚做直播（湖北日報，2017）。
在傳統媒體的屬地化管理過程中，地方政府扮演著重要的角色，可以直接控制媒體的內容生產。但網絡直播企業具有一定的流動性，其註冊地可以在不同的地域自由的遷徙，因此地方政府的控制能力相比傳統媒體時代有所降低，但只要直播平臺的企業註冊地在那裡，當地的相關執法機構就可以對其進行查處。以鬥魚直播平臺為例，武漢市地方政府出於扶持本土文化創意產業的考慮，可能與中央的嚴格管制思路有所出入，更具有寬容度。武漢網警雖然較早介入處理了鬥魚主播違規事件，但仍然不妨礙雙方可以繼續合作，共同發展本土的互聯網產業。
（三）政策出臺與執行
2016年7月，文化部正式針對網絡直播推出了第一個全局性的政策文本《關於加強網絡表演管理工作的通知》，規定網絡主播必須實名，而且直播平臺需要申請《網絡文化經營許可證》。2016年9月，國家廣電總局發佈《關於加強網絡視聽節目直播服務管理有關問題的通知》，強勢介入網絡直播的政策網絡，宣佈接管這一政策領域。它重申了在2007年出臺的《互聯網視聽節目服務管理規定》中提出的互聯網視聽節目許可證制度，要求網絡直播平臺還必須獲得《信息網絡傳播視聽節目許可證》。
如果將網絡視頻直播視為視聽節目，那麼按照《互聯網視聽節目規定》，網絡直播平臺的所有權應歸屬國有獨資或者國有控股單位。而“外商獨資、中外合資、中外合作機構，不能從事信息網絡傳播視聽節目業務”。國家廣電總局出臺的通知要求直播平臺具有“雙證”，同時規定直播平臺需要去掛靠國有企業並且註冊資本須達1000萬，這一要求對於大多數直播平臺來說難以企及。2017年2月新聞客戶端今日頭條通過收購陽光寬頻獲得了網絡視聽節目許可證，得以開展網絡直播和短視頻業務。視聽節目許可證制度迫使直播平臺去找一個能被政府認可的“孃家”，提升了行業門檻，使得資本雄厚的大平臺通過借殼的方式生存下來，而缺少資質的中小平臺被淘汰。
2016年11月4日，國家網信辦出臺了《互聯網直播服務管理規定》，要求互聯網直播服務提供者和互聯網直播發布者都需要取得資質。同時，需要先審再播、設置總編輯、即時阻斷、實名認證、信用管理、資料存檔。國家網信辦主要對網絡新聞信息資質做出了規定，強調直播內容如果涉及時政新聞需要獲得《互聯網新聞信息服務許可證》。但直播平臺對國家網信辦的新規普遍反應冷淡，絕大多數的直播平臺都自稱只做泛娛樂類內容，沒有必要獲得這個牌照。
國家網信辦和國家廣電總局的相關政策可以視為“黨管媒體”思路在互聯網時代的升級和發展。其主要行動特徵是“堵大於疏”和“內容強監管”。多個國家部委的參與仍然凸顯了互聯網治理的“政出多門，多頭管理”的特徵。此次的治理行動主要以內容規制為主，工信部在此行動中沒有突出表現，而國家網信辦、國家廣電總局和文化部則在2016年12月成立了聯合執法組織進行了專項檢查。國家網信辦成為網絡視頻直播政策事實上的領導者，在2017年關閉了73家直播平臺。
國家網信辦等三個機構出臺了相關規定之後，網絡直播平臺在日常監管中確實有所加強。但是三機構出臺的規定並不完全一致，特別是網絡直播究竟是屬於視聽節目還是網絡表演，需要有權威的界定。如果是視聽節目，就必須是國有獨資或者控股，大多數直播平臺都是民營獨資，並沒有國資背景。
2018年8月，全國掃黃打非工作小組辦公室領銜出臺了《關於加強網絡直播服務管理工作的通知》。在上述三個機構出臺政策的基礎上進一步進行了技術層面的、可操作性的規定。進一步將各省、自治區、直轄市“掃黃打非”工作領導小組辦公室、通信管理局、公安廳（局）、文化廳（局）、新聞出版廣電局、網信辦納入到政策網絡當中。並且強調了“網絡接入服務商”和“應用商店”等基礎設施供給方的責任的義務，進一步加強了對直播業務的規制。
（四）政策網絡的形成與互動
如下圖所示，網絡視頻直播的政策網絡只存在於政府內部，政府外部的政策網絡仍然是一種自上而下、強制推行的科層式結構。在此網絡中，吸納了較多的利益相關方參與，但同時政府又佔據主導地位。政策網絡的國家法團主義傾向比較明顯，相關政府機構依靠許可證制度等權威性資源將直播平臺整合到政策過程中，利用直播平臺的人力資源和技術能力進行治理。同時媒體、專家和社會公眾也被有機的吸納到政策網絡中去，形成“議題網絡”，但這些行動者一般起到的主要是輔助性作用，難以對政策過程進行直接和持續的參與。此外，互聯網治理的特殊性在於強調了基礎設施的重要性（費克，沃勒，2010/2017：587），增加了技術（代碼）規制的角色，在網絡視頻直播的政策網絡中表現為應用商店和網絡服務提供商
也成為規制者。
對網絡視頻直播進行規制，主要有以下幾點理由：觸碰我國互聯網管理的多條底線，例如“九不準”“七條底線”等；侵犯版權等。對網絡視頻直播進行治理具有充分的必要性。但是如何治理網絡視頻直播，又存在多元語的博弈。參與博弈的利益群體包括：中央部委、地方政府、直播平臺、直播用戶、家長等。這些利益相關群體的政策博弈建構了網絡視頻直播的政策網絡。政策網絡的參與者都具有自身的利益指向，它們既互相競爭，又互相結盟，形成了事實上的多利益相關方治理模式。
由於網絡視頻直播的媒介融合屬性，其治理邏輯主要來自傳統媒體和互聯網產業兩個方面。傳統媒體的規制邏輯主要表現為“黨管媒體”“穩定壓倒一切”“以正面宣傳為主”（夏倩芳，2004），其中最為核心的要點是傳媒歸國家所有、保持喉舌性質、黨管人事、正確的輿論導向。如果將網絡視頻直播界定為視聽節目，就需要按照傳統媒體的思路來進行管理，而許可證制度也是“黨管媒體”邏輯在互聯網時代的延續和升級。如果將網絡視頻直播視為互聯網和文化創意產業，更加強調法律法規的規制作用。這兩種邏輯分別代表了政府和直播企業的利益。
“平臺自治”話語的具體思路是將新媒體平臺作為規制政策的供給主體，對平臺用戶進行正式或非正式的約束。各大視頻直播平臺制定了各自平臺內部的管理規範，諸多網絡直播平臺還成立了綠色直播聯盟，簽訂了自律公約。這些新媒體平臺的自我規制原則在某種程度上具有準公共政策的效力，對用戶在無遠弗屆的網絡空間的行為進行約束，有效的填補了政府規制不足留下的空隙。
新媒體的“平臺自治”和“黨管媒體”話語博弈的產物是政權代理模式，它是一種授權的自我規制，或是在政府監管下的行業自我規制，介於法定規制和自我規制之間（張文鋒，2015：116）。在共同規制模式下，國家/政府的角色發生了變化，從基於“控制-命令”的“規制者”轉變為一個“協調整合者”，或者是從過去的“主權國家”轉變為“統合協商國家”（陳映，2016：190-191）。展江也認為我國的媒體與政府的關係有望從國家法團主義轉向社會法團主義（展江，2008）。在協同治理模式下，“平臺自治”和“黨管媒體”話語有進一步協商的空間。
四
視頻直播政策網絡存在的不足
（一）政府強勢主導的弊端
網絡視頻直播的政策網絡表現出較強的科層制特徵，依靠中央政府的強有力的資源來維繫。這在治理理論中被稱為回應性規制，即政府具有很強的權威，建構了較為完善的法律體系。這一法律體系位於執法金字塔的頂端，起到一定的威懾作用，對被規制者具有教育和建議（勸導）的作用。如果無法實現合規，政府將逐步升級其政策執行的嚴厲度，從警告，到民事和刑事制裁，最為嚴厲的是吊銷執照，剝奪從業資格（Ayres & Braithwaite，2013：33）。這種金字塔式的政策網絡結構非常依賴國家的整合性和強有力的國家能力，以保持政策執行的持續性。為了減少政府的執法成本，後續將更加強調社會公眾和其它市場主體的監督和規範作用，因此這一科層制的政策網絡將引入更多的規制主體，調用更廣泛的社會資源，也意味著規制也會更加的碎片化和網絡化。
我國的網絡媒體規制要擺脫以限制為主要管理手段的思維慣性，進行制度的創新，更關注激勵性規制。沿用“黨管媒體”的思路剝奪無國資背景的直播平臺製播互聯網視聽節目的資格，不如利用多利益相關方治理的思路將新媒體平臺整合到政府主導的監管體系中去。雖然許可證制度提高准入門檻可以使得網絡直播環境更加單純，具有國資背景的直播企業更好控制，但是也扼殺了互聯網企業活力，不利於我國現階段發展經濟、解決就業的社會需求。
多利益相關方治理模式歸根到底考驗了各利益相關方的合作能力，政府必須明確規制參與方的利益、資源和感知。政府一方面需要整合自身的資源，進行規制融合，另一方面也要動員更多的社會力量參與治理。對網絡直播的規制需要國家網信辦、廣電總局和文化部以及其它所有相關的部委進一步進行權力的整合，打破新聞信息、文化娛樂和電信領域條塊分割的管理現狀，建立有效的協調機制。
（二）平臺推卸責任
將直播平臺作為主要抓手的政權代理模式是我國當下互聯網治理的主要策略。政府通過立法的形式，將直播平臺的活動框定在一定的法律框架內，對其自我規制行為進行監督。在網絡視頻直播案例中，政府一方面要延續“黨管媒體”的思路保證意識形態與文化安全，另一方面又要仰仗直播平臺的自我規制，這兩方面的需求通過國家法團主義的形式整合起來，互不矛盾。但是，這種模式的有效性依賴於國家權力時刻處於強壓力狀態，時刻對直播平臺進行監督。因此，有必要與直播平臺取得共識，即生產有害內容對平臺自身也是有傷害的，一味追求流量無異於飲鴆止渴。
國家網信辦、國家廣電總局和文化部所構成的政策社群雖然利用許可證制度有效的將網絡直播平臺統合到國家治理體系中去。但是網絡平臺對於所謂的平臺責任也頗有微詞，認為國家將互聯網監管的責任“甩鍋”給企業。新媒體平臺存在一種矛盾心理，一方面需要享受對用戶的絕對權力，一方面又不願意承擔相應的成本和責任。此外直播平臺的能力也有限，並不能完全控制主播的行為。
網絡超級平臺具有較強的公共屬性，但是其所有權又是私有的，這就產生了公共性和私有產權的衝突。網絡平臺無節制的擴張自己的權力，但沒有動力去肩負相應的社會責任。在對互聯網的控制上，政府想要對平臺進行監管困難重重。第一步自然是對平臺用戶協議的監管。“平臺治理”主要通過與用戶簽訂用戶協議來實現，新媒體平臺在用戶協議中約定用戶和平臺的行為準則。
各網絡直播平臺的管理規則具有較大的差異。在政策執行過程中，為了規避政策風險，大型的網絡直播平臺在制度建設方面比較完備，監控較為嚴格。而中小型直播平臺的制度建設和監控技術都比較欠缺，甚至有很多小型直播平臺開始“打游擊”，用出位的網絡表演吸引觀眾的金錢打賞，遭到有關部門的整肅後換個馬甲又繼續上線圈錢。因此網絡直播平臺的洗牌和重組既是市場的需求，也是監管的需求。只有在巨頭企業壟斷的環境下，國家才能比較有效地進行管理。
在政策執行的時候，政府機構的高壓政策和規制預期使得直播平臺不得不積極配合，使得國家與社會之間得以統合。直播平臺加強了對用戶的約束，但很多平臺僅僅是在外力壓制情況下的應激反應。嚴格的平臺監管一方面要耗費大量的人力物力資源，一方面也影響平臺依靠網絡主播的出位表演獲取利益。這也是如果沒有政府介入，直播平臺的管理規定就形同虛設的原因所在。
如何能夠使網絡直播平臺能夠強有力的執行相關政策，並且形成一種長效機制？恐怕政府不能簡單的把監管壓力轉移到直播企業身上，更需要保護它們的正當利益。以許可證為門檻的剛性治理需要與以利益為紐帶的柔性治理進行配合。以行政許可為手段的政府監管聚焦於提高行業進入的門檻，而事後則疏於監管，經常通過運動式的治理來突擊性的清理社會反映比較強烈的問題，這種非常態的監管留下的空隙需要由直播平臺的常規性監管來填充。
（三）公眾參與不足
網絡視頻直播的網絡性政策架構顯示我國的互聯網治理由原先較為封閉的政策社區逐步演變為較為開放的議題網絡。以往政府出臺規制政策較為我行我素，但這次對網絡直播行業的規制吸納了直播平臺的意見，邀請鬥魚等公司參與了政策草案制定。2016年以來我國官方和民間為了對直播進行管理組織了多次政策諮詢會和公開的研討會，相關官方規制政策的出臺吸納了相關專家的意見。但網絡視頻直播行業並不具有像醫生、律師那樣悠久的職業傳統，因此也未形成成熟的從業者專家系統。這導致有些利益相關方可能沒有足夠的技能和專業知識參與討論專業很強的議題。
值得注意的是雖然網絡用戶和普通公眾也可以通過投訴、舉報的途徑參與到直播活動的管理過程中去，可以間接的影響直播管理政策。但總的來說普通用戶和社會公眾參與社會政策過程的機會仍然十分有限。
利益相關方也可能沒有參與動機，需要有一定激勵機制。2011年微博實名制的實施影響了中國中產階級的表達自由，因此有大量的公共知識分子和意見領袖積極在公共空間發言表達對微博實名的反對意見（劉銳，2015）。時過境遷，網絡直播平臺的管理政策出臺並未引發網民的積極回應。直播平臺“快手”的用戶雖然過億，但這些用戶在中國屬於無聲的存在。他們生活在中國的三四線城市和農村，只對娛樂感興趣，並沒有積極爭取權利的行動。網絡視頻直播用戶相對微博來說缺少在公共空間進行表達的慾望。如何吸納直播平臺的用戶參與到直播活動的治理過程中去，是網絡視頻直播治理能否成功的關鍵所在。
五
結語
從網絡視頻直播的案例可以看出，政府規制具有強制力和公益性，但是很難完全覆蓋日常監管。平臺自我治理可以調動更多的資源，但是自身缺少動力。單純的政府規制或者平臺自我規制都可能面臨失靈的問題，只有政府和平臺充分合作，強國家和強社會同時存在，形成政策網絡，才能實現有效的互聯網治理。網絡視頻直播的政策網絡異常複雜，既包括政策社群內部的互動，又包含平臺和其它參與方，建立信任和形成共識尤為重要。
為了提高政策網絡的能力，一方面政府內部要進行規制融合，集中資源與權力，另一方面要在政府外部吸納更多的利益相關方參與治理。我國有必要為數字內容產業設置專門的規制機構，將網絡新聞信息、文化娛樂、電信的規制職能進行充分的整合。增強政策的執行能力，而不是一味提高准入門檻。我國相關政府機構的主要顧慮還是意識形態安全和發展文化產業之間的矛盾，對網絡視頻直播的監管不能落入“一抓就死，一放就亂”的窠臼，而是要在新媒體平臺的主動參與下創新監管模式，守住底線，鼓勵創新，兼顧各方利益。
基於以上討論，在網絡視頻直播的政策網絡中，需要改進自上而下、強力推行的多利益攸關方治理模式，將政府、新媒體平臺、用戶和社會公眾置於真正平等互利的位置上，進行充分的協商和配合。同時也要從單純的規則治理轉向兼顧技術治理，利用大數據追蹤和監控直播平臺和用戶的身份與行為，實現對網絡視頻直播活動的有效治理。
本文系簡寫版，參考文獻從略，原文刊載於《國際新聞界》2018年第12期。
本期執編/大魚
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