最高法院判例：不履行法定職責案件的適格被告
【裁判要旨】
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（二）項規定，提起行政訴訟要“有明確的被告”。所謂明確的被告，必須是適格的被告。對作出的行政行為提起行政訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告；對不履行法定職責行為提起訴訟的，享有相應法定職責而不依法履責的行政機關是被告。當事人向不具有相應法定職責的行政機關提出履責申請，該行政機關未履責，當事人以該行政機關為被告提起行政訴訟的，被告不適格，人民法院應當裁定不予立案；已經立案的，裁定駁回起訴，並向當事人釋明，應當向依法享有相應法定職權的行政機關提出申請，對享有法定職權的行政機關逾期不予答覆，或對作出的行政行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申2010號
本院經審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規範性文件。換句話說，行政機關應當對其作出的行政行為承擔法律責任。誰作出侵權的行政行為，誰承擔行政補償或賠償的法律責任。本案中，關閉煤礦造成盧森克、覃金壽財產損失，作出36號通告、決定關閉涉案煤礦的是都安縣政府。因此，都安縣政府應當對關閉涉案煤礦，造成盧森克、覃金壽財產損失，依法承擔行政補償法律責任。廣西自治區政府不是關閉煤礦侵權行為的實施主體，沒有對關閉煤礦造成的損失予以行政補償的法定職責。盧森克、覃金壽一審請求廣西自治區政府作出行政補償決定，補償其因都安縣政府關閉煤礦造成的損失，理由不能成立。一、二審判決駁回二人訴訟請求，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，本院予以支持。盧森克、覃金壽主張，對二人意見書中提出的補償訴求，廣西自治區政府在法定期限內沒有作出答覆，存在不履行行政補償的不作為。但是，廣西自治區政府並非盧森克、覃金壽請求補償事項的行政補償義務機關，沒有作出補償決定的法定職責。且，盧森克、覃金壽等人就此行政補償事項，已經多次、反覆向有關部門反映，廣西自治區政府將其意見書轉交相關職能部門處理，廣西工信委接到區政府轉交的意見書後，已經對二人申請事項作出答覆。盧森克、覃金壽的上述主張缺乏事實和法律根據，本院不予支持。盧森克、覃金壽還主張，一審判決遺漏請求廣西自治區政府對其意見書作出答覆的訴訟請求，擅自添加撤銷信訪答覆的訴訟請求，以本案屬信訪案件為由作出判決錯誤。二人上述主張與事實不符。本案一、二審判決均已明確闡釋，廣西自治區政府沒有對關閉盧森克、覃金壽煤礦予以行政補償的法定職責，請求廣西自治區政府作出行政補償決定，沒有事實和法律依據，並判決駁回原告訴訟請求。這些闡釋和判決，就是對盧森克、覃金壽二人關於不履行作出行政補償決定法定職責訴訟請求作出的審理和裁判，不存在遺漏訴訟請求的情形。但是，一審論理部分確有關於盧森克、覃金壽“要求撤銷被訴答覆”的表述，此段文字與二人一審訴訟請求不符，確有不妥。由於申請再審是對二審生效判決不服提起的申請，而二審判決已經去除該段文字。以此為由申請再審，理由亦不能成立。
應當指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（二）項規定，提起行政訴訟要“有明確的被告”。所謂明確的被告，必須是適格的被告。對作出的行政行為提起行政訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告；對不履行法定職責行為提起訴訟的，享有相應法定職責而不依法履責的行政機關是被告。當事人向不具有相應法定職責的行政機關提出履責申請，該行政機關未履責，當事人以該行政機關為被告提起行政訴訟的，被告不適格，人民法院應當裁定不予立案；已經立案的，裁定駁回起訴，並向當事人釋明，應當向依法享有相應法定職權的行政機關提出申請，對享有法定職權的行政機關逾期不予答覆，或對作出的行政行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。本案中，盧森克、覃金壽向廣西自治區政府申請行政補償，而廣西自治區政府並非法定行政補償義務機關，不享有作出行政補償決定的法定職責。盧森克、覃金壽以廣西自治區政府為被告提起本案行政訴訟，被告不適格。一、二審判決駁回原告訴訟請求不妥，本院予以指正。鑑於本案系盧森克、覃金壽申請再審，且一、二審判決駁回二人對廣西自治區政府提出的行政賠償訴訟請求，並未侵犯其合法權益，再審改判不宜作出對申請人更為不利的裁判，本案不予再審。
還應當指出的是，《中華人民共和國行政許可法》第八條第二款規定，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。為了加強煤炭安全生產，根據國家政策調整，市、縣人民政府決定關閉正在合法生產經營的小煤礦的，根據信賴保護原則，市、縣人民政府應當依法給予行政補償。廣西自治區政府應當監督下級政府，依法及時解決盧森克、覃金壽等人提出的關閉煤礦行政補償問題。
綜上，盧森克、覃金壽的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（六）項規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條的規定，裁定如下：
駁回盧森克、覃金壽的再審申請。
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