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【裁判要點】
一般而言，規劃行政主管部門應視違法建設的具體情節作出責令停止建設、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等措施或處罰。而對於何為“尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的”，上述法律法規並無具體規定。對此，《住房和城鄉建設部關於印發〈關於規範城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見〉的通知》（以下簡稱指導意見）第四條、第七條，若干規定第二十六條作出了進一步細化規定。應當認為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規定。但上述指導意見及若干規定中的有關規定並非絕對條款，而“尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的”從法律法規層面仍有進一步解釋的空間。尤其是相對人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質量進行翻建的情況下，違法建設的查處機關應當充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設人的居住安全與正常生活產生過度侵害，即應在充分平衡規劃秩序利益與安居利益的前提下，採取適當的處理。
【基本案情】
上訴人（一審被告）北京市海淀區城市管理綜合行政執法監察局。
法定代表人王志偉，局長。
委託代理人任正傑，北京市海淀區城市管理綜合行政執法監察局工作人員。
委託代理人席鵬飛，北京市海淀區城市管理綜合行政執法監察局工作人員。
上訴人（一審被告）北京市海淀區人民政府，住所地北京市海淀區。
法定代表人戴彬彬，區長。
委託代理人豐霜，北京市海淀區人民政府工作人員。
被上訴人（一審原告）劉洪豔。
上訴人北京市海淀區城市管理綜合行政執法監察局（以下簡稱海淀城管局）、上訴人北京市海淀區人民政府（以下簡稱海淀區政府）因限期拆除決定及行政複議一案，不服北京市海淀區人民法院（2017）京0108行初627號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭，並於2018年4月18日公開開庭進行了審理。上訴人海淀城管局的委託代理人任正傑、席鵬飛，上訴人海淀區政府的委託代理人豐霜、莫潔雲，被上訴人劉洪豔的委託代理人王梓豪到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
2017年4月28日，海淀城管局對劉洪豔作出京海城管罰字〔2017〕000174號限期拆除決定書（以下簡稱被訴限拆決定）。查明劉洪豔未依法取得規劃許可，擅自於2016年3月在北京市海淀區香山北辛村后街14號建設磚混結構房屋一處（以下簡稱涉案房屋），該房屋東西長16．10米，南北寬11．00米，建築面積177．10平方米。海淀城管局認為劉洪豔的行為違反了《北京市城鄉規劃條例》第二十三條第一款之規定，所建房屋屬違法建設。被訴限拆決定依據《北京市城鄉規劃條例》第六十六條第一款之規定，責令劉洪豔自接到本決定之日起15日內自行拆除上述建設，並接受複查。逾期不拆除的，依據《北京市城鄉規劃條例》第六十六條第二款之規定，將報經北京市海淀區人民政府責成有關部門予以強制拆除。劉洪豔不服，向海澱區政府申請行政複議，海淀區政府於2017 年7月31日作出海政複決字〔2017〕127號行政複議決定書（以下簡稱被訴複議決定），依據《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第一項之規定，決定維持被訴限拆決定。
2017年12月21日，一審法院作出判決，查明：2016年12月23日，海淀城管局香山執法監察隊在檢查中發現，劉洪豔於2016年3月間對涉案房屋進行了翻建。當日海淀城管局進行了現場檢查及勘驗，經測量該房屋東西長16．10米、南北寬11．00米，總建築面積為177．10平方米。海淀城管局拍攝了外觀照片，繪製了平面位置圖，當日對劉洪豔進行詢問，告知了劉洪豔所享有的相應權利，聽取了劉洪豔的陳述和申辯。當日，海淀城管局對劉洪豔建設涉案房屋的行為予以立案。2017年1月5日，北京市規劃和國土資源管理委員會向海澱城管局出具了《關於北京市海淀區香山北辛村后街14號所建的一處建築物規劃審批情況的函》，函稱：“經查，位於北京市海淀區（建築面積177．1平方米），未依法取得建設工程規劃許可證。”2017年4月28日，海淀城管局作出被訴限拆決定，並於當日通過留置、現場張貼及網站公告送達上述限拆決定。劉洪豔不服，於2017年5月4日向海澱區政府提出行政複議申請，要求撤銷被訴限拆決定。海淀區政府受理後向海淀城管局送達行政複議答覆通知書，要求其提交書面答覆與相關證據材料。後海淀城管局向海澱區政府提交了答覆書與相關證據。因案件情況複雜，海淀區政府決定延期三十日審理，並將延期審理通知書分別送達劉洪豔與海淀城管局。同年7月31日，海淀區政府作出被訴複議決定，決定維持被訴限拆決定。後該複議決定分別送達劉洪豔與海淀城管局。劉洪豔仍不服，遂向一審法院提起行政訴訟。
一審法院另查，劉洪豔系麻淑琴之女，麻淑琴於1990年4月24日經原北京市海淀區香山街道市容監察所批准，在北京市海淀區香山北辛村后街14號新建房屋兩間，原有房屋五間，建築用地東西長16．45米，南北寬16．45米。劉洪豔及其子劉瑞澤一直生活在上述七間房屋中的三間房屋內。後因其所住房屋牆體開裂，劉洪豔對上述房屋進行了翻建。劉洪豔及其子劉瑞澤名下均無房屋登記信息。
【一審判決】
一審法院判決認為：《北京市城鄉規劃條例》第六十五條規定，本章規定由規劃行政主管部門負責處理的違法行為，市人民政府確定由有關執法部門或者機構處理的，按照市人民政府的規定執行。《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》第五條第十二項規定，城管執法機關根據國務院和市人民政府關於相對集中處罰權的決定，在城市規劃管理方面對違法建設，行使法律、法規、規章規定的行政處罰權。《北京市禁止違法建設若干規定》（以下簡稱若干規定）第九條第二款規定，城市管理綜合行政執法機關負責查處未取得建設工程規劃許可證、臨時建設工程規劃許可證的城鎮建設工程。本案中，海淀區城管局具有對未取得建設工程規劃許可證進行建設的城鎮建設工程進行查處的法定職權。《北京市城鄉規劃條例》第二十三條第一款規定，本市依法實行規劃許可制度，各項建設用地和建設工程應當符合城鄉規劃，依法取得規劃許可。根據上述規定，劉洪豔翻建房屋應當取得相應的規劃許可。本案中，海淀區城管局對涉案房屋進行了檢查和現場勘驗，取得了北京市規劃和國土資源管理委員會出具的涉案房屋未依法取得建設工程規劃許可證的函件等材料，其在上述調查的基礎上，作出被訴限拆決定，認定事實清楚，程序並無不當。海淀區政府在行政複議過程中，亦履行了行政複議的相應程序，複議程序亦無不當。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項規定，行政行為明顯不當的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷。由此可見，人民法院審理行政案件，不僅要對被訴行政行為是否合法進行審查，還要對行政行為裁量是否明顯不當進行審查。但需要注意的是，立法在規定人民法院可以對被訴行政行為進行合理性審查的同時，還強調必須行政行為“明顯不當”的才可以予以撤銷或變更，由此也可以看出法律對行政裁量進行司法審查的定位，即人民法院既要履行對行政裁量的審查職責，不能怠於履行，也要秉持謙抑態度行使自己的審查權力，給予行政裁量必要的尊重。
《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條對未取得建設規劃許可證進行建設的處罰裁量幅度規定為：尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，並處罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除；不能拆除的，沒收實物或違法收入，可以並處罰款。《北京市城鄉規劃條例》第六十六條第一款規定，城鎮建設工程未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證許可內容進行建設的，由規劃行政主管部門責令停止建設；尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處該建設工程總造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法採取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以並處該建設工程總造價百分之十以下的罰款。可見，根據上述規定，針對本市範圍內未取得建設工程規劃許可證的城鎮違建，尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的，應限期改正；無法採取改正措施消除影響的，方可限期拆除或沒收。
本案中，劉洪豔所建房屋雖確屬未批先建，但劉洪豔系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超過原有面積，更未加蓋。且需強調的是，該房屋系劉洪豔及其子劉瑞澤的唯一居所。如有權機關在確認該房屋為違建後直接作出限期拆除決定並最終履行，則劉洪豔及其家人必將面臨流離失所的可預見結局。針對上述情況，合議庭認為，法律並非僅是條文中所羅列的懲處性規定，其最終目的是為了維護人民的權益，保障社會的正常運行。針對劉洪豔所面臨的困境，海淀城管局應先選擇採取責令限期補辦規劃手續等改正措施後，再針對相應改正的情況酌情作出決定。現直接作出限期拆除決定必然將對劉洪豔的權益造成過度損害，應屬明顯不當，故對海淀城管局作出的被訴限拆決定依法應予撤銷。因海淀區政府作出了維持的被訴複議決定，故應一併撤銷。
綜上，一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項、第七十九條，原《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十條第一款的規定，判決：撤銷被訴限拆決定；撤銷被訴複議決定。
【上訴理由】
上訴人海淀城管局、海淀區政府均不服，向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判駁回劉洪豔的訴訟請求。其上訴理由略為：法律、法規及規章並未賦予城管執法機關作出限期改正或限期拆除決定方面的行政裁量權。海淀城管局對涉案違法建設只能作出限期拆除決定；劉洪豔違法建設的涉案房屋無法採取改正措施消除規劃影響，其屬於未批先建，已經對規劃產生實際影響，一審法院認為城管部門應先選擇採取責令改正措施後再針對相應改正情況酌情作出決定的意見，於法無據；如果當事人履行行政決定確有困難或者暫無履行能力或者行政機關認為需要中止執行的，行政機關可以根據當事人的實際情況綜合考慮，在執行環節依法作出相應的裁量決定。
被上訴人劉洪豔同意一審判決認定意見，請求駁回上訴，維持一審判決。
【二審判決】
本院認為：經審查，本院對涉案房屋屬違法建設、海淀城管局具有查處涉案房屋的職權、作出被訴限拆決定符合若干規定以及其行政程序合法、海淀區政府作出被訴複議決定的行政程序合法等均不持異議，一審法院對此認定正確，本院予以確認。
本案的焦點問題在於海淀城管局作出被訴限拆決定是否具有合理性。本院認為，海淀城管局作出被訴限拆決定不具有合理性，主要理由如下：
首先，被訴限拆決定將導致劉洪豔的生活處於危險境地。
從被訴限拆決定的內容看，其直接為劉洪豔設定了自行拆除涉案房屋的義務，並告知了逾期不拆除的後果即強制拆除。故被訴限拆決定屬於明顯的侵益行為，會直接影響劉洪豔的生活。上訴人主張涉案房屋是否最終強制拆除可以在執行過程中予以裁量，但顯然該主張將導致劉洪豔行使救濟權的極度被動地位，甚至喪失提起救濟的事實基礎。
其次，行政裁量權的行使應符合比例原則。
比例原則要求行政行為的作出應兼顧行政目的實現與相對人權益的保護。如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在儘可能小的範圍和限度內。行政裁量行為應充分考慮手段與後果的關係，如行政裁量行為未充分考慮行為後果以及該後果背後的法益，則不符合比例原則的要求。
本案中，無論是《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條抑或是《北京市城鄉規劃條例》第六十六條第一款均對規劃行政主管部門查處未取得建設工程規劃許可證即開工建設的情形作出了明確規定。一般而言，規劃行政主管部門應視違法建設的具體情節作出責令停止建設、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等措施或處罰。而對於何為“尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的”，上述法律法規並無具體規定。
對此，《住房和城鄉建設部關於印發〈關於規範城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見〉的通知》（以下簡稱指導意見）第四條、第七條，若干規定第二十六條作出了進一步細化規定。應當認為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規定。但上述指導意見及若干規定中的有關規定並非絕對條款，而“尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的”從法律法規層面仍有進一步解釋的空間。
尤其是相對人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質量進行翻建的情況下，違法建設的查處機關應當充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設人的居住安全與正常生活產生過度侵害，即應在充分平衡規劃秩序利益與安居利益的前提下，採取適當的處理。鑑此，海淀城管局作出的被訴限拆決定，未充分考慮違法建設人的居住安全利益，不符合比例原則的要求。
再次，行政行為的作出應當符合法規規範的目的。
《北京市城鄉規劃條例》第四條規定，本市城鄉規劃和建設應當貫徹科學發展觀，體現“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念；堅持以人為本，創造人居和發展的良好條件，妥善處理和協調各種利益關係，維護人民群眾的根本利益。根據上述規定，城鄉規劃建設以及執法機關相應的執法行為均應貫徹“以人為本”的理念，保障人民群眾有所居、安於所居彰顯的是人的基本權利與尊嚴，亦是依法行政的應有之義。城市管理綜合執法部門的執法活動均須以此為依歸，方能體現其正當性。
綜上，一審法院判決結論正確，本院應予支持。海淀城管局及海淀區政府的相關上訴理由均依據不足，對其上訴請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
本判決為終審判決。
二審案號：（2018）京01行終367號
二審合議庭成員：魏浩鋒 王 坤 李 茜
二〇一八年五月二十一日
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