導語：
本文將從國資監管體制起源和發展歷程說起，通過對比不同時期的國資監管體制，歸納新模式的重要特徵，最後總結保證新監管體制順利落地的幾個注意事項和配套政策要求。
2017年4月27日，國務院辦公廳發佈《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》（簡稱《方案》）提出“準確把握國有資產監管機構的出資人代表職責定位，堅定不移深化國有企業改革，探索完善國有資產監管體制機制”，將國有企業改革、國資監管體系建設推上新臺階。
《方案》強調“以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心，明確監管重點，精簡監管事項，優化部門職能，改進監管方式，全面加強黨的建設，進一步提高監管的科學性、針對性和有效性，加快實現以管企業為主向以管資本為主的轉變”，徹底明確了從“管資產、管人、管事”的“三結合”國資監管模式向“以管資本為主”的模式轉變。
正略諮詢認為，新模式並非對舊模式的摒棄，而是在充分考慮我國經濟發展新常態的態勢和尊重資本自有屬性的基礎上對原監管模式的提升，配套國有企業改革，促進我國國有資產管理體制“三分開”目標的達成，從根本上解決國有企業效率低下的頑疾，可謂“老子”（各級國資委）改革，“兒子”（國有企業）受益。
【“三分開”即：政企分開、政資分開、所有權與經營權分開。政企分開，政府授權國有資產監督管理機構對企業國有資產履行出資人職責，不直接管理國有企業；政資分開，國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責；所有權與經營權分開，國有資產監督管理機構不得直接干預企業的生產經營活動—十六大】
一、國資監管體制改革歷程
國有企業指“政府佔有全部、多數所有權或重要的少數所有權並由政府掌握控制權的企業”，接受政府投入的各種國有資產，一直以來都是我國國民經濟發展的中堅力量。從我國政治體制本源來講，全體國民作為國有資產的名義所有者委託各級人大進行資產管理；各級人大又委託政府（國有資產事實所有者）代行國有資產所有權職能；政府作為二級代理人將資產投入到國企中去，為了確保所有者權益，需要對國有企業中的國有資產進行監管。國資監管體制多年的改革就集中在第三個環節上(見圖表1)。
圖1：國資監管體系委託代理關係示意
縱觀我國經濟發展歷程，國資監管體制的發展分為四個階段。
階段一：1978年-1992年
1978年改革開放之前，國家實行指令性計劃體制，國有企業的發展完全由國家支配，財政部門管企業財務，計劃部門管投資，勞動部門管勞動工資，經貿委管企業生產及改革，監事會管企業財務及政策監督。國有企業可以被看作國家用來調節宏觀經濟的機構，與政府本為一體，因此對其監管的必要性不強。
1978年之後，國有企業受計劃與市場的雙重調節，企業所有權和經營權逐漸分離。政府此時作為資產所有者意識到要正確處理自身與國有企業的關係，加強監管，確保股東意志在經營層面得到落實。1988年，國務院成立國有資產管理局，行使“國家賦予的國有資產所有者的代表權、國有資產監督管理權、國家投資和收益權、資產處置權”。但由於改革前多頭部門對國企管理的體制未得到根本性改變，國有資產管理局對國有企業、國有資產和管理和監督能力弱，大多數時候只起到“賬房先生”的作用，比如擬定企業管理規章制度等，於1998年政府機構改革中被撤銷。
此階段中，國家現代企業治理、監管制度尚不成熟，“放”就將所有者權利一併交給企業管理層；“收”就將企業經營自主權一併收回政府手中，可謂“一放就亂，一收就死”。
階段二：1992年-2002年
1992年，國家開始探索市場經濟條件的國資監管關係，於1994年頒佈國資監管的第一部行政法規《國有企業財產監督條例》明確了政企職責分開、企業財產所有權和經營權分離等監管原則，確立了“國有資產分級行政管理”體制，即中央政府、地方政府分別管理各自的資產，同時在2000年頒佈《國有企業監事會暫行條例》，明確了中央外派監事會對各國有企業監管的權限，使得所有者監督權嵌入公司治理結構內部。這些探索的侷限性在於國資管理部門始終是政府的組成部分，實現政企分離有較大阻力。
階段三：2002年-2013年
2002年，國家召開十六大，正式提出建立“三統一、三結合、三分開”的管理體制即“權利、義務和責任相統一”、“管資產、管人、管事相結合”、“政企分開、政資分開、經營權所有權分開”的國資監管制度。這一階段的突破性進展在於2003年頒佈《企業國有資產監督管理條例》，規定“各級政府分別設立國有資產監督管理機構（國資委），根據授權依法履行出資人職責”。此舉徹底結束了“九龍治水”的局面，形成國資監管合力，加強監管效果。然而這項舉措依然沒有解決國資委對國有企業經營方面干涉“過細”的問題，監管範圍遠超過真正意義上的股東。
階段四：2013年至今
2013年，黨的十八大提出國資監管“三三工程”，包括“三個轉變”、“三級架構”和“三種分類”。“三個轉變”指管資產到管資本的轉變，管企業領導到管董事會代表的轉變，以及管資產乃至運營到管監督規則的轉變；此外，新設立國有資本投資、運營公司，將原有的國資委-國有企業兩級監管架構變為國資委-國有資本投資、運營公司-國有企業三級架構，國資委直接管理國有資本投資、運營公司，不再參與國有企業的運營與規範，國有資本投資、運營公司以控制資本收益為重點，監管國有企業經營層表現；最後，國有企業將根據功能不同劃分為公益性、經營性、保障性三類，各有經營側重點，分類接受監管。
此舉一出，徹底割斷了國資委與國有企業的直接聯繫，使得國資委專注資本增長而非國有企業內部運營。
二、“以管資本為主”的國資監管體制重要特徵
正略諮詢認為，“以管資本為主”的國資監管體制有以下 四個重要突破點：
01 重視資本增長屬性
市場化生長保證國企可持續性發展
“三三工程“的確立是國家從根本上監管思路的轉變。有人說國企改革就是大膽地放權，正略諮詢認為這種說法是不準確的。在經營權下放的情況下，雖然保證了國有企業管理層財產權與經營權的統一，但管理者卻有可能利用這種放權謀求自身利益。放權本身是存在風險的，因此，監管體系是必不可少的，包括對國有企業重大經營決策的管理、監督管理層表現的監管等等，第三階段的”三結合“模式未必沒有它自己的道理。但是”過細“的管理會降低國有資產的活躍度，國有企業完全聽命於政府行政性指令而不關注市場走向，這也是不可取的。最新的“三三工程”將所有者（國資委）的監管重點放到資本的增長性和與合理配置上，這是“注重結果，不過分插手過程”的監管思路，既不是對國有企業完全聽之任之，也有利於激活國有資產的自生長性，達到雙贏的效果。
02、組建國有資本投資、運營公司
防止國資委“越權”管理
各類國有資本投資、運營公司在新的監管架構中具有承上啟下的地位。對上，接受國資委和財政部門指導和監督，承擔有效經營、保值增值國有資產、優化佈局國有資本的責任；對下，科學有效的考核國有企業董事會成員業績、監督財務核算、參與制定經營方針、經營方向和法人治理結構，確保所有者利益在國有企業的管理層得到良好的維護，國有資本投資、運營公司的成立實際起到“一把刀“的作用，割裂國資委國有資產監管和運營職能，防止 “越權“管理。國資委通過直接管理國有資本投資、運營公司，將目標鎖定國有資本的增長性和合理佈局，而不能再直接“插手“國有企業的經營運作，給予其更大的市場化空間，脫離資源依賴，實現高效能運作。
03、強化有度放權，力求明晰監管邊界
2017年《國務院國資委以管資本為主推動職能轉變方案》中明確羅列共43項取消的、下放的、授權的國資監管事項。從下放事項的內容看，主要涉及監管對象的股權交易、資產重組等事項，意味著企業獲得更大的自由進行資產、資本的管理經營；授權事項則涉及企業戰略制定、經理層成員的選聘、考核、薪酬管理、職工工資總額審批等，
這些權力的授權明顯標誌著國有企業經營走向市場化和自主運營權利的擴大（見圖2），這對我國國企經營的專業化和職業化建設來說，是巨大的進步。 說明：
1本表適用於國務院國資委監管範圍內中央企業
2.下放事項中，第1項下放給地方國資委，第2、3項下放給中央企業，第4一9項下放給國家出資企業
3.授權事項將根據企業實際情況,授予落實董事會職權試點企業，國有資本投資、運營公司試點企業
此外，《方案》反覆強調各級政府要編制出資人監管權力和責任清單以及中央企業投資負面清單，這表明“以管資本為主“的國資監管體系將明晰的監管邊界作為未來建設重點。
04
硬化預算約束，推動國有企業
擺脫“資源驅動型“增長
“以管資本為主”的國資監管體制也將完善國有資本經營預算制度作為重點（國家發改委，2015），建立財政部門（公益類資本）和國資部門（功能類和競爭類資本的國有資產經營預算體制（見圖3）。到2020年，國有資本收益上交比例不低於30%。此次預算體系“硬”在收入和支出兩個方面。從收入上來說，財政部門和國資部門將對管轄的不同類型國有企業進行硬性指標規定，限制成本；從支出的角度上說，新監管體系在要求國有企業市場化經營，自主性經營的基礎上徵收30%的收益，“硬性”規定國有資產運營效率，是未來關注重點。
圖3：三層次國資監管體系權責範圍
三、注意事項和配套政策要求
01
謹防國有資本投資
運營公司變成“小國資委”
國資委與新成立的國有資本投資、運營公司存在授權與被授權的關係，國有資本投資、運營公司將在授權範圍內代理授權人行使出資人職責，與國資委有緊密聯繫；同時，國有資本投資、運營公司需要接受上級國資委的監管和考察，從本質上有隸屬關係。因此，國有資本投資、運營公司有變成“小國資委”的風險，即代替國資委，對直接監管的國有企業進行“過細”干涉。為了降低這種風險，正略諮詢認為相關配套政策必不可少。哪些國有企業需要接受國有資本投資、運營公司的監管？國有資本投資、運營公司能在哪些事項上對國有企業進行監督和指導？
02
確保國有企業統一性
掐斷多頭管理苗頭
要保證“以管資本為主”的監管體系順利落地，對國有企業的統一管理是基礎條件。一旦出現之前的“九龍治水”局面，“三分開”將淪為空談。2008年出臺的《企業國資法》中第十一條規定：“國務院和地方人民政府可根據需要，授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”此條法規一定程度上打破了國資委對國有企業管理的統一性且並沒有規定哪些“其他部門、機構”可以代使權力。正略諮詢認為，此條法規給以後的改革之路埋下了隱患，需要及時完善。
在經濟發展新常態下，黨和政府決心擺脫投資驅動和出口驅動增長方式，在“十三五”規劃建議提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念和發展舉措，其中“創新驅動”成為重中之重。正略諮詢認為，一個國家是否能以“創新”作為驅動力推動經濟增長，國內重要企業的外部性起到舉足輕重的作用，這就是企業的力量。
國有企業作為國內優質資源佔有者，有責任和義務爭優創先，建設以創新為驅動的新型經濟發展模式。要想實現這個目標，摒棄“資源依賴”發展模式是必行之路，國資監管體制的改革、國有企業改革就是這條路上的第一步。各級國資委行使合理的股東權力，關注資本回報率、回報週期、監督國企預算利用情況；國有企業有市場化經營的自由，考慮如何利用專業化、職業化管理、通過學習世界先進企業經驗實現效益，回報股東；這樣的良性循環才是實現經濟可持續發展的根本。
參考文獻：《國資監管經濟學》、《國有資本管理體制改革研究》
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