19-20世紀中國現代國家的演進
——根本性議程的改造與再改造
孔飛力著，陳兼、陳之宏譯
選自《中國現代國家的起源》，生活·讀書·新知三聯書店，2013年。
當和坤已經躺在墳墓裡再不能興風作浪之後，文人士大夫們才開始對和坤事件作出反應，展開了狂風驟雨般的口誅筆伐。半個世紀後，曾國藩將這一切比喻為“士騖高遠”。但我們如果還記得翰林院編修洪亮吉，以及他為帶頭打破和坤死後萬馬齊喑的局面而幾乎送掉了性命的話，那麼，曾國藩略帶輕蔑意味的評論似乎便顯得有點不公平了。1799年9月，距和坤之死七個月，洪亮吉寫了一篇直陳時弊的《千言文》，其矛頭所指並不是和坤本人，而是整個官場的不知檢點和膽怯懦弱，這才使得和坤能夠走得那麼遠。他還含蓄地批評了新登基的嘉慶皇帝未能著力於改革圖新。士大夫綱紀鬆弛、營私舞弊的行徑，引發了遍地的叛亂，這絕不能僅僅歸之於某個權臣一人之胡作非為，而應當歸之於官員這個群體的無動於衷。由於皇帝本人未能從百官處求言，參政言路“似通而未通”，很少有人能夠上達聖聽，也很少有人敢於上達聖聽，文武百官均以模稜為曉事，以軟弱為良圖”。而嘉慶皇帝
登基後，“賞罰則仍不嚴明，言路則似通而未通，吏治則欲肅而未肅”。情形如此，“萬一他日復有效權臣所以為者，而諸裡又群起而集其廳矣”。洪亮吉發表如此肆無忌憚的言論後，被判“斬立決”。嘉慶皇帝御筆一揮，改為流放，但其實心中對此卻並不踏實。後來，在一場大旱之下，為祈天禱雨，嘉慶皇帝又下詔釋放洪亮吉回籍。 我們可以將洪亮吉的行動視為“帶有根本性質”，因為他所批判的，是對於士大夫“言路開通”的種種現存限制；而他所要求的，則是通過文武百官的積極行動，而形成對於君主專制權力的制衡。然而，對於洪亮吉來說，這一切均取決於君主改革圖新的決心，“士氣必待在上者振作之，風節必待在上者獎成之”。要掣肘專制暴政，必須依靠文人士大夫和君主的一體行動，而不能只依靠來自文人士大夫的反抗。
洪亮吉關於文人士大夫和君主一體行動的看法，也是魏源在這個問題上的看法，但洪亮吉那種求仁成仁的衝動，卻是魏源所沒有的。魏源那一代的改革活動家，將注意力集中在治國從政的具體問題上，他們的目標是實行經世致用的治國之道，而不是帶有根本性質的改變。隨著文人士大夫積極活動的展開，越來越涉及到中國生活中包括農村日益深重的經濟危機在內的許多流行弊病問題。然而，魏源作為經世致用之道的最大鼓吹者，在自己著作中所表現出來的，卻是根本性問題的考慮其實就存在於具體改革措施的表層之下，而且離表層並不太遠。魏源相信，要想醫治這個時代的種種弊病，尤其是要想克服那正在摧毀農村的經濟危機，就需要文人士大夫們採取更為廣泛的行動。那麼，這種行動究竟應當多麼廣泛呢？同時，需要遵循怎樣的原則，才能夠不使得這種行動被戴上“朋黨”的帽子——在清代，這種帽子是可以將任何積極的政治作為都置於死地的。
魏源向讀者表明，他極力贊同這樣的看法：他稱之為“士”的整個精英分子集團應當在全國性政治中發揮自己的作用，我們已經知道，魏源所說的“士”，其實就是我所謂的“文人中流”，也就是那些由於獲得了舉人頭銜，因而能夠定期到北京聚集赴試，並因此而成為不居官位的全國性精英階層的成員。在魏源的時代，關於文人們即便沒有官位也有資格就全國性政治問題發言的看法，仍屬於激進之論。然而，很大程度上由於像魏源那樣的“文人中流”擔任各省督撫們的幕僚，這種看法已經具有了一定的現實基礎。雖然幕僚的位置帶有榮譽性質，但他們仍然同自己的主公有著平等的社會地位，其基礎，則是精英身份中強調文化同質而不是官位差異的方面。然而，這種平等特質並沒有延伸到精英階層的最下端，未能惠及只是通過了縣試、尚未獲得“為官資格”的秀才等人。用魏源提到自己時的話來說，這是因為他們既然身為“下士”，又豈敢議政。
魏源想要表達的是，文人參政是解決他所處時代問題的一種辦法，如果能夠實現的話，便能夠使政治體制得到加強，起到防止像和坤那樣以狹隘派系為基礎的專橫暴政的作用。同時，這也將產生更為廣泛的動員作用，使更多人對於當時由貨幣危機所導致的經濟和社會動亂作出反應。他顯然還相信，這也將為加強王朝權力的合法性並使之長治久安，而做出貢獻。但是，我們即便找遍魏源的著作，也看不到關於文人參與政治應通過什麼機構或機制來實行的論述。
魏源和他的同道們的風格，是將注意力集中在具體問題上。而從19世紀20年代起，沒有什麼比之漕運問題更亟待解決、或更適於成為政治辯論的舞臺了。大清帝國官僚行政機制中的這一部分，龐大、脆弱卻又昂貴無比，已經對中國中部和東南部各省的行政機構造成了廣泛的危害。根據魏源的估計，漕運的耗費失去控制已有一個多世紀之久（也就是說，這種情況從康熙年間便開始存在了）。在長江中下游各省份，漕運的毀滅性影響早已是司空見慣，但直到19世紀20年代，當貨幣危機使得任何濫用行政權力行為的成本都不斷上升時，大規模改革的努力才開始出現。在長江流域徵集糧食運往北京的費用之所以急劇增加，既是由於把收稅當作生意經的官吏們的貪婪，也是由於大運河本身航運條件的惡化。魏源悲嘆道：“上既出百餘萬漕項以治其公，下復出百餘萬幫費以治其私。”
不論是“以治其公”或“以治其私”，這些費用產生於一層又一層依賴於漕運體系的中介掮客。從力量對比計算的角度來看，沒有哪個問題比解決漕運危機更能在各省官僚行政機構內部得到更為廣泛的支持了：不僅官員們的為官生涯會由於未能完成漕運指標而被破壞，而且納稅人的憤怒也侵蝕著官府對於農村的控制。我們在前一章的討論中已經提到，漕運稅賦在耒陽以及其他各縣引發了武裝暴亂。魏源知道，對小土地擁有者的威脅，同時也是對國家的致命威脅。任何一個貪婪到連獨立小農都加以摧毀的國家，也是一個在為自己挖掘墳墓的國家：“有田之富民可憫更甚於無田。《碩鼠》之詩，幸其田之將盡而復為無田之民，不受制於官吏也，烏乎傷哉！”魏源還引用《詩經》，就農民對這樣的國家所可能做出的反應提出警告：“適彼樂土，言將空其國以予人也。”
然而，到了19世紀50年代，這一體系並沒有得到多大改善。當太平軍叛亂達到高潮時，馮桂芬的報告是，江南地區的漕糧正在撕裂社會。農民們以暴力手段來對付稅收人員。他引用孟子的話說：“夫民今而後得反之也。”
對於19世紀20年代的改革者來說，對付上述問題的權宜之計是繞過昂貴的大運河運輸體系，允許商人們通過海路將江南的糧食運往北京。魏源便相信，旦通過海運緩解了江南農村爆炸性的局勢，“無幫費則可無浮勒，無浮勒則民與吏歡然一家”。各省的改革者們說服朝廷，置利益盤根錯節的漕運司的反對於不顧，於1826年這一年實行了從海路運糧，但這實驗在這之後的二十多年裡又被放棄了。
上述爭取通過海路實行漕運的做法，揭示了19世紀20年代改革思潮的侷限性。魏源解決問題的方案，著眼點不在於改造地方行政機構，而在於緩解小農的財政困境。通過海路實行漕運能夠在不涉及根本性問題的情況下，減輕鄉村的最直接的負擔。然而，比魏源年輕的馮桂芬（他在太平軍到來前便逃離家鄉並親眼目睹了第二次鴉片戰爭的屈辱）卻要激進得多。他為醫治農村頑疾所開出的，因而也是一副猛藥：在鄉村社會中建立起更為完善的政治控制網絡。
19世紀30年代，漕運作為改革焦點的地位，幾乎在瞬息之間便為沿海地區的危機所取代了。鴉片問題以及隨之而來的大清帝國同英國的戰爭，造成了中國政治局面的動盪不安。19世紀20年代相對來說較為變通的改革思潮，也讓位給了對於頑固不化的權勢勢力的道義譴責。在要求實行不妥協的禁菸政策的文人派系中，包括著諸如魏源的朋友龔自珍這樣的真正的“局外人”。從19世紀30年代後期起，對於西方實行武力對抗政策的訴求來自積極活動的文人，而他們中的很多人或者是下層官員，或者根本就沒有任何官位。
自從19世紀20年代起，魏源便捲入了政治改革發展的每個階段；比他年輕的同代人馮桂芬，則從19世紀30年代後也這麼做了。然而，為了搞清楚他們對於自己的作為是如何看待的，我們就必須摒棄那種關於文人們有著不同於別人的自身利益、因而文人階層和其他權勢勢力之間的衝突不可避免的看法。清代中國的文人階層不是法國革命前的“第三等級”，後者長期受到專橫跋扈的貴族階層的欺壓，因而希望按照權利的一般觀念和歷史的長期發展趨勢，來爭取掌握自身的歷史命運。在魏源和馮桂芬看來，他們所面臨的當務之急，是要加強那個孕育了他們的文化並造就了他們的地位的政治體系。然而，他們也知道，如果這個政治體系要生存下去，它就必須使自己適應於前所未有的時代條件的變化。
19世紀40年代後，伴隨著外來入侵一再而來的屈辱導致了一種充滿政治敵意的新氣氛，也為對權勢人物發起攻擊提供了新的機會。提出責難者所採納的，是一種被稱為“清議”的從道義上與權勢人物對抗的風格。“清議”的實行者，屬於19世紀70和80年代的激進分子，被稱之為“清流”。這一以鬆散方式結合在一起的群體，對權勢人物（尤其是曾同法國交涉議和的李鴻章）的妥協外交痛加抨擊，並尖刻地將之譏諷為賣國及以權謀私。
然而，如果同魏源關於文人參與政治的觀念相比較，“清議”涉及根本性問題的基礎要狹隘的多。“清議”流行的時代，一些具有改革思想的官員們認為，已經有太多的下層人物悄悄鑽入了官僚階層。張佩綸是“清流”的一位中堅人物。一大幫出身下層的暴發戶肆無忌憚地追逐官位，這種情況引起了他的警覺：
自捐例大起，士農商囂然有不靖之心，流弊所極，名分混淆，公私騷擾，一國皆貴，殆非治徵。
太平天國叛亂具有毀滅性影響。在這之後，官方重建秩序的努力包括了通過縮小官場的入口來淨化官僚行政機構的措施——尤其是限制出身行伍和有從商背景的新人通過軍功或捐官的途徑而獲得官位。“清議”崛起所處的保守的社會氛圍，從“清流”人士全為在職官員的狹隘的社會基礎上反映了出來。“清流”一黨根本不打算在廣大文人中尋求支持，他們所追求的，只是在現存官僚行政機制之內，加強自己的名聲和鞏固自己的前程。他們更沒有從“文人中流”作為一個群體有權力——更不必說廣大民眾有權力——對高層官員的行為提出批判的原則出發，提出任何有見地的看法。然而，通過把擴大政治參與同國家存亡問題聯繫起來，“清流”們明顯地炒熱了當時的政治氣氛。
確實，19世紀年代以後的現實，同以清流派為代表的關於根本性問題的保守思維是背道而馳的。地方上的精英分子（從任何意義上來說，他們並不都屬於“文人中流”）已經獲得了對於諸如“厘金”之類油水豐厚的新的商業稅費的控制。無論是在鄉下還是在城裡，地方社會重建的領導人不僅包括文人中流，也包括下層文人。對於教育、對窮人的救濟，以及維護地方治安等地方上面臨的迫切任務，常規的官僚行政機構往往推到地方要人顯貴的身上，這種情況達到了一個世紀前聞所未聞的地步。在諸如漢口這樣的位於長江中游的商業城市，商會在官方的贊同下，正在地方服務管理上發揮著越來越大的作用。
因此，毫不奇怪，二十年後當文人參與政治生活終於成為一條人們所強力鼓吹的原則時，它在實踐中已經被一系列形式更為廣泛的政治行動所超越了。根本性的轉折出現於1895年春，當時，清廷剛剛同日本簽訂了屈辱的《馬關條約》，精英階層對此做出了憤怒的反應。從表面上看，似乎文人參與政治活動的原則很快便會得到實現了。從建制發展的角度來看，文人的反應採取了由參加會試者經由都察院上書的形式。這些上書者絕非一般意義上的“學生”；他們都是來自各省的舉人，是全國性精英階層的成員—也就是魏源心目中有有著合法性權利參與全國性政治活動的“文人中流”。來自十六省的數百名精英人物聚集在都察院門口，情緒激憤地上書請命。如果魏源還活著並親眼看到這種情形的話，他—定會既極為驚訝又大喜過望的。
但是由康有為起草並經一千二百餘名進京趕考的舉人聯署的“萬言書”，其實際內容遠遠超出了魏源當年的想象。大眾將通過選舉產生代表，“不論已仕未仕，皆得充選”。當選代表將以“議郎”（這個詞系“因用漢制”而來）的身份，輪班入值，“隨時請對，上駁詔書，下達民詞”。康有為認為，由此可以做到：
上廣皇上之聖聰，可坐一室而知四海；下合天下之心志，可同憂樂而忘公私。皇上舉此經義，行此曠典，天下奔走鼓舞，能者竭力，富者紓財，共贊富強，君民同體，情誼交孚，中國―家，休慼與共。以之籌餉，何餉不籌？以之練兵，何兵不練？合四萬萬人之心以為心，天下莫強焉！
上述言論給我們的感覺是，它們已經體現了屬於現代民族國家的觀念（這是經由日本明治憲法而介紹到中國來的）。這種看法的出現，只有在國家面臨著外來征服以及——用19世紀90年代這一帝國主義時代所流行的社會達爾文主義的語言來說——亡國滅種的危難時刻，才是可以想象的。
在這一關於國家的看法中，尤其令人振聾發聵的是它在剷除不平等上的效果。中國人不論地位高低，國家都是他們的共同財產。這種觀念，在結構上同那種關於文人們不管是否在官，都有著共同的、因而是平等的文化身份的舊觀念，其實有著一脈相承之處。但是，如果兩者之間有任何差別的話，那應當是所有人都是國家一員的觀念。這具有更為深遠的意義。這是因為，這種地位是與生俱來的，而不是
政府授予的。在非常實際的意義上，康有為這班人正在走出“文人中流”的圈子，而通過在19世紀90年代建立起來、已成為激進宣傳活動中心的各種學會，實現對於廣大文化精英人士的動員。他們的直接目標固然是各省參加過鄉試的文人，但他們的出版物卻接觸到了更為廣大的讀者群；而他們的行動中所隱含的信息是，國家的問題，並不是一個僅僅應該由文人們來考慮的問題。然而最具有煽動性的看法，是將外來征服者同國內暴君聯繫在一起。進入20世紀後，這種意見已經得到了廣泛傳播。讓我們來讀一下1903年由一位革命黨人和一位君主立憲派人士所寫下的幾段文字。革命派鄒容寫道：
無數之民賊、獨夫、大冠、巨盜，舉眾人所有而獨有之，以為一家一姓之私產，而自尊曰君，曰皇帝，使天下之人無一平等，無一自由，甚至使成吉思汗、覺羅福臨等，以遊牧賤族，入主我中國，以羞我始祖黃帝於九原。
立憲派梁啟超則提出：
同族之豪強者居而專也聽之，異族之橫暴者殄而奪也亦聽之。如是，則人之所以為人之具，其塗地矣。……我國民仰治於人，數千年矣。
在梁啟超看來，“仰治於人”意味著民眾受到並非建立在他們的普遍參與基礎之上的強權的統治，而不管這種強權是國內的還是外來的。
雖然說，關於文人參政的觀念可能在梁啟超和其他人的思想裡起到過某種過渡性作用，但這種觀念顯然已經不適於用來對付19世紀90年代後期所出現的急迫情勢了。梁啟超和他的追隨者們可能覺得，這種觀念過於倚重於國家權力，也過於具有社會身份上的排他性，因而難以使之一般化，而為廣大民眾所接受。這種觀念既不包括使得社會走向平等的含義，也不包括普遍公民權利的思想。儘管如此，梁啟超關於政治參與的看法的基礎，並不是個人權利，而是所有公民對於自己的社區自然而然地所應當負起的責任。
到了20世紀初年，關於政治參與的看法在中國是通過種從實際經驗中得出的社區觀念而表達出來的。我在前面已經討論過，在遍佈中國的城市和鄉鎮，太平天國運動後秩序的重建將大批不任官職的精英分子吸引進了公共生活。然而，清廷自1901年以後開始推行的“新政”成為變革的更為強有力的推動力量。在這方面，權利和財富一併增長：在地方上推動現代化的種種機會（新式學校、街燈、警察以及賑濟措施等等），導致了官方體系以外人們的權力擴展和地位提升。清末新政也為地方精英勢力提供了一個機會，使他們得以重新提出越過腐敗的地方
政府而建設社區需求的收入基礎的老問題。如果他們有表達機會的話，他們也許會認為這意味著中國地方政治中“零和”遊戲的終結：在現代國家發展的背景下，權利的範圍也不斷擴大，從而為新的團體提供了在擴大的權利範圍內展開競爭的條件。上述問題，已為人們所深入研究，毋庸贅述。在這裡，我們要集中討論的，是它對於現代中國建制議程的涵義。讓商人和下層地方精英、新式學校的畢業生、海外歸來的留學生進入公共生活，是新社區的標誌性特徵。政治參與的舊障礙正在瓦解。同樣振聾發聵的是這樣的看法：自治並非來自於中央集權國家的恩賜，也不能依靠由北京掌控的各種機構。在叛亂時期，舊政權在生死存亡之際曾不得已而支持過來自下層的各種力量；但現在，當中國為建立憲政體制做準備時，這些力量似乎已經完全合法化了。權力分攤和利益妥協是憲政主義的精髓之所在。憲政主義的建制議程所要面對的，是不可避免的社會衝突，並試圖找到解決這種衝突的方法。在舊制度的議程上沒有得到解決的問題，肯定會在現代中國的公共生活中表現出來。這些問題包括：更為廣泛的政治參與和專制統治之間的關係，政治競爭和社會整體利益之間的關係，以及地方社會和中央集權國家的需要之間的關係，在這些方面，中國的自治倡導者們在面對他們所處時代的現實時是相當差勁的，這實在令人感到震驚。梁啟超在他們中間最善解也最具有影響力，但他認為，在地方自治所釋放的解放力量衝擊下，舊的環境和和條件會土崩瓦解。他提出，自律的內在意念（這也是自治運動精神上的組成部分）將為每一個公民和團體指明方向，因而，官僚行政機構的外在的強制性措施是完全不需要的。他寫到，法律，亦即社會行為的規則，“非由外鑠也，非有一人首出，制之以律群生也。蓋發於人人心中良知所同然……故不待勸勉，不待逼迫，而能自置於規矩繩墨之間”。在梁啟超看來，這種意境內在化的社會自律的意念，是自治運動的真諦之所在。他進一步寫道：
自治之極者，其身如一機器然。一生所志之事業，若何而預備，若何而創始，若何而實行，皆自定之……一人如是，人人如是，於是乎成為群之自治。群之自治之極者，舉其群如一軍隊然。進則齊進，止則齊止。一群之公律罔不守，一群之公益罔不趨，趨，一群之公責罔不盡。如是之人，如是之群，而不能自強立於世界者，吾未之聞也。
如果有任何人反對這種關於機器和軍隊的看法，梁啟超的答覆是，“一群如一軍隊，其軍隊之將帥，則群中人人之良心所結成的法律是也”。這不能稱之為專制，因為，“其法律者出自眾人，非出自一人”。我們在這裡所看到的，簡直是一種比“無形之手”更為強大的化腐朽為神奇的力量，因為梁啟超甚至連地方上存在著衝突也沒有提及。在論及團體時，梁啟超用的是“群”這個詞，這個古詞的用法中，帶有合群的含義，對此我們在魏源的寫作中已經看到過了。對於19世紀30年代的改革者來說，同20世紀初年的民族主義者一樣，這個詞意味著既積極從事政治活動卻又不受到派系黨爭的汙染。很顯然，無論是魏源還是梁啟超都並非不食人間煙火，他們因而不可能對於政治中所存在的意見及個人利益之間的自然衝突忽略不見。但是，他們兩人顯然都認識到了，要防備別人以從事派系活動為理由來批判他們。對魏源來說，朝廷長期以來對於派系黨爭的敵視視使得他必須謹慎行事。對於梁啟超來說，保持國家統一的急迫性也必定
大大加強了“群”這種溫和的表達——其中所蘊含的是政治活動中的不偏不倚和團結意識——對他的吸引力。他必須使自己的讀者們相信，對於政治活動更為積極地投入並不一定會導致國家內部的不團結。梁啟超這個時期的著作的特點是，他堅信，憲政主義的本質並不在於其工具（選舉和議會）而在於其精神。看上去似乎不可避免的衝突，可以通過將自由統治建立在人們自然的社會感情之上（尤其是地方社區的自然的社會感情之上），而得到化解。“西人言政者，謂莫要於國內小國。國內小國者，一省、一府、一州、一縣、一鄉、一市、一公司、一學校，莫不儼然具有一國之形。”然而，在這些自治的“小國”和更大範圍的國家實體之間，並不存在著衝突。國家只不過是這些小國的“擴大的圖景”，所以，如果自治可以在這些小國實行，那麼，有效的自治當然也可以由國家根據它們的經驗在全國範圍內實行。梁啟超的另一個特點，是對於全國性權力的關注。他的指南是世界上最強大的工業帝國。他指出，英國統治了半個世界，這是因為“世界中最富於自治力之民族，未有盎格魯撒遜人若者也”。
梁啟超在他那一代人中，肯定是對西方政治體系最為熟悉的人之一。然而，由他看待西方政治體系的視角所決定，他對於英國政治體系的成果（亦即國家權力）比之其歷史起源有更為清晰的瞭解。梁啟超在表達自治思想時所使用的詞彙，又造成了他在看法上的進一步的扭曲。作為外來觀念的“自治”一詞，似乎同中國古代關於“封建”的複雜的觀念體系——這是建立在對於人性的不同於西方的觀察之上的——有著相似之處。根據這種看法，由國家權力中樞所任命的官僚機構的強制性行為永遠不可能像地方領袖治理社區時那樣產生善政良治。梁啟超宣佈，這個原則同中國的統一和王朝的長治久安是一致的。
這種看法，曾經為舊政權的批判者們視為專制的中央權力。那麼，它能否經改造後轉而為現代國家服務？現代國家是否真的能夠通過地方和國家利益之間這種水到渠成式的整合而建立起來？雖然說，中國20世紀的憲政思想家（包括生於1866年、卒於1925年的孫中山在內）繼續受到這種自下而上地建立國家權力的想法的影響，但它很快就被具有革命思想的章炳麟（生於1869年，卒於1936年）澆了一盆冷水。
章炳麟在對於代議制政府的批判中，抨擊了“封建王朝”的設想，並發表了同馮桂芬的批評者們於1898年所提出的看法十分相似的意見。他堅定地認為，要建設一個強大的國家，其途徑不在於使得地方人士獲得權力，而在於對於常規的官僚行政機構實行改革。在當時的環境裡，地方自治只會為土地賦稅的大量流失打開大門，而這顯然同建立一個強大和統一國家的需要是格格不入的。只有在官僚們的腐敗受到無情的鎮壓時，人民才會支持政府。而只有當人民看到他們所納的稅賦是被用來為公眾利益服務，而不是被用來中飽私囊時，他們才會心甘情願地繳納稅賦。章炳麟指出，英國和日本這兩個實行了“自治”的國家在中國受到了人們的稱讚，但它們在歷史上同封建制度只有一步之遙。相形之下，中國經歷封建時代已經是兩千年前的事情了，中國社會因而特別適於實行中央集權的官僚行政制度。由於中國社會中固有的平等觀念，也由於中國沒有世襲的階層和等級劃分，這就使得中央政權有可能實行平等的法治。這種社會平等是中國的一種可貴的財富。而在歐洲和美國，財產和特權凌駕於政治之上，它們就做不到這一點。在中國，如果實行社區自治的話，就只會造成地方精英勢力的繁殖並將他們自己的專橫統治強加於各個村莊的頭上。中國所應該做的，必須是法律的平等實施和對於官僚行政機構的嚴格的紀律約束。
在梁啟超和章炳麟兩人的看法中，是否存在著某種神秘傾向？梁啟超關於地方自治自然而然地會導致國家富強和統一的信念，其實行的前提是去除了貪婪和野心的人性。如果由那些有著自我利益考慮的社會精英勢力來界定地方社會的利益，國家又能從中得到什麼好處呢？在一個達爾文主義橫行的世界上，中國所面臨的威脅要求其公民至少需要能夠做到自律，而這便會使得只為自身利益服務的官僚行政機構沒有存在的必要了。自治似乎成了唯一可以同專制權力相抗衡的力量，而在梁啟超看來，專制權力只會使得中國在政治上處於更加無力的地位，並將中國引向亡國滅種之路。
有鑑於中國20世紀的歷史經驗，章炳麟的看法似乎也同樣令人疑惑難解。在缺乏地方社會對於國家機構的制約力量的情況下，希望國家機構能夠以公平和自制的態度來對待公民，只能是為專制權力開放通道。但是，在帝制晚期的背景下，章炳麟要求約束官僚行政機構，實行司法公正，並保護普通公民不受所在社區內精英勢力的壓迫，這些看法是有號召力的。在大清帝國喧囂不安的最後十年裡，由梁啟超和章炳麟所代表的兩種聲音，為此後的事態發展提供的是具有負面意義的範式。兩人的希望，都將被中國20世紀的歷史發展所擊碎。在梁啟超關於建立自治的憲政國家的設想中，缺乏在各省或全國範圍內掣肘軍事專制的機制。而章炳麟關於在司法權力平等和公民平等的同時對官僚行政機構予以密切監督的設想，則又碰上了如何才能將
政府置於法律之下的老問題。正如梁啟超在談到清朝的情況時所說，“然國家有憲令，官吏且勿守，無論民氓也”。
年復一年，20世紀中國政治發展的故事似乎是雜亂無章的，也是具有多重發展方向的。但如果將20世紀當作整體來看待，這便成了一個關於中央集權的國家不屈不撓地向前邁進的故事。清王朝垮臺後，繼任的新統治者立刻採取行動，通過建立新的行政官僚中心來取代20世紀初年產生的的各種地方“自治”機構。像閻錫山在山西所做的那樣，一些省當局嘗試著在村莊上建立
政府行政機構。國民黨是支持孫中山自下而上的自治綱領的，但在1927年取得政得政權後，也著手實行地方社會的官僚行政化，在縣以下劃分新的行政區域，並剝奪地方社區從道理上來說本來具有的各種自治功能。到頭來，孫中山遺產中關於威權性的部分壓倒了關於社區本位的部分，在城市，催生“公民社會”的吶喊很快便中斷了。在國民黨統治下，商會、各種職業公會和民間團體、工會以及學生組織越來越被置於國家的控制之下。而到1949年後的人民共和國時期，它們或者消失了，或者成為由國家管理的工具。中國共產黨的革命綱領，所設想的是建設一個強大的、工業化的國家。回過頭來看歷史，黨總是將關於地方社區和政治參與的討論同國家的需要連接在一起，便是很自然的了。例如，在抗日戰爭期間，農村地區的選舉被頗具匠心地改造為促進國家控制的手段：鄉鎮議會的代表，在議會休會時，便從事鄉鎮政府的行政工作。剛正是漢語中“自治”這個詞本身所具有的模稜兩可的特點，使得這種改造變得容易了。在這裡，“自治”既可以表示由地方社區來管理自己的事務，也可以表示代表國家來治理地方社區，從事收稅和執法等活動。然而，對地方本位觀念的最後一擊，來自於土地改革和農業集體化，階級的標籤使得地方社區四分五裂，而生產資料的集體化，又成為國家在農村地區建立有效稅收體系的強有力手段。為了通過對於糧食的控制而保證城市的供給，國家摧毀了舊有的農村集市系統，並將商業集鎮轉變為
政府的地方行政中心所在地。我們很難不得出這樣的結論：20世紀初期中國知識精英關於擴大政治參與的理論，雖然有著宏大的設計，但在結構上卻是相當薄弱的。然而，20世紀中國的歷屆政府在從事國家建設時，卻能夠倚靠並受益於舊政權源遠流長的行政經驗。隨著毛澤東時代的結束，中國進入了“改革開放”時期，現代的建制議程再次引起了活躍的討論。這種討論依然包括著如何確定政治參與的邊際、如何界定公共和私人利益之間的恰當的關係、以及如何協調中央政府和和地方社會之間的需求這些老問題。在帝制晚期，要解決這些問題就已經夠困難的了。它們是否能夠在一個擁有十多億人口、又存在著極大的地區間差異的國家裡最終獲得解決，是我們所難以預見的。這是因為，這樣一個人口眾多並如此富有多樣性的國家，在人類歷史上是沒有先例的。
中國作為一個統一國家而進入現代，這被我們視為一個顯而易見的事實，結果，其背後的意義反而為我們所忽略了。儘管很多人談到過“中國的分裂”或中國被列強所“瓜分”，然而，由中央
政府統治的單一中國國家的現實和概念，卻經歷了軍閥混戰、外國侵略和內戰而生存了下來。在早期地方自治實驗的整個過程中，各省份和都市的許多政治活動家們是用民族救亡的語言來表述自己的行動的。甚至在軍閥混戰的動亂歲月裡，從來沒有什麼將某一省份分離出去的行動或建立邦聯的建議，能夠同中國人民關於國家統一的壓倒一切的嚮往相匹敵。由於國家統一的需要，產生了建立中央集權的領導體制的要求，這在中國憲政發展的建制議程上也成為重中之重的需要。從歷史上來看，中國的統一是通過軍事力量來實現的，而由征服者所建立的文官政府，其背後也總是有著軍事力量的存在。全國性精英階層在地方上的顯赫地位，並非經由世襲的途徑，而是通過科舉考試或做官積聚財富的途徑而獲得的，因為需要中央政府對於這種地位的認證。同征服者所強加的意識形態保持一致，便是精英們為獲得這種認證的好處所付出的代價。雖然並非每個人都會心甘情願地這麼去做，但總會有很多人願意這麼做，從而使整個體制得以維護下去。
到了20世紀的頭十年，一般來說，中國所有的政治陣營都會同意，中央政府必須為了國家的富強而發展軍事和經濟的力量。儘管人們在政府應由誰來控制的問題上意見並不—致，但沒有人會對上述國家建設的目標提出詰難。但這種共識形成及維護的代價，是思想上逆來順受和政治上令人擺佈。對於中國知識分子來說，最令他們失望的，也許是反對政治競爭的舊勢力依然是強大的。如果有一種獨特的公共利益的話，那麼，它也肯定會因為政治集團之間的利益之爭而遭致瓦解。舊觀念為具有絕對性傾向的政黨所吸納，而對中國知識分子來說，這種嚴峻的情形是他們並不陌生的。
然而，我們不能因此便設想，今天的中國在國家統一問題上所擁有的基本推動力量同先前的各個時代是相同的。也許，中國在毛澤東去世後對世界市場的開放，至少已經在經濟上打開了沿海省份實際上實行自治的大門。也許，關於政治參與、公共利益和地方社會的老看法，隨著時間的推移，會以較少受到中央集權國家影響的方式而重新得到界定。那麼，中國現代國家的規劃是否能夠超越狹隘的基礎和僵化的中央集權而獲得實現？這是一個只能由時間來回答的問題。現在，許多中國人相信，這是辦得到的。如果真是這樣的話，那麼，可以肯定的是，中國建制議程的界定所根據的將不是我們的條件，而是中國自己的條件。
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