10月21日，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行，對未成年人保護法修訂草案進行了審議。作為未成年人權益保護的基本法，未成年人保護法的第三次修訂亮點頗多，其中擬明確國家監護制度尤其受社會
關注。
修訂草案明確國家監護制度
未成年人保護涉及面廣，涵蓋民事、刑事、行政、社會等領域法律。修訂草案在章目編排及內部結構上進行了調整，新增“網絡保護”“政府保護”兩章，堅持增改刪並舉，條文從72條增加到130條。“縱覽整個修訂草案，增改刪之間，體現了實事求是、與時俱進的法治精神，更在構建更加全面的保護體系中盡顯未成年人保護要義。”新華社發表評論稱。
從具體內容看，修訂草案修改亮點頗多。其中，新增了最有利於未成年人原則；強化了父母或者其他監護人的第一責任；確立國家親權責任，明確在未成年人的監護人不能履行監護職責時，由國家承擔監護職責；增設了發現未成年人權益受侵害後的強制報告制度。
針對監護人監護不力情況嚴重甚至存在監護侵害的現象，修訂草案增設了“政府保護”專章，明確各級政府應當設立未成年人保護工作協調機制，細化
政府及其有關部門的職責，並對國家監護制度作出詳細規定。修訂草案在總則中明確提出，未成年人的父母或者其他監護人不能履行監護責任、嚴重侵害未成年人合法權益或者未成年人沒有其他合法監護人的，由國家承擔監護職責。同時，修訂草案明確了國家監護的實施主體以及相關部門的職責：對於符合法定情形的未成年人，由縣級以上人民政府代表國家進行監護；各級民政部門承擔臨時或者長期監護職責，教育、衛生健康、公安等部門應當根據各自職責予以配合。
修訂草案對國家臨時監護作出了具體規定。未成年人具有以下五類情形的，應當由國家臨時監護：監護人不履行或因故不能履行監護職責，且短期內無法指定或不適合委託其他人代為照護導致未成年人無人照料的；遭受監護人嚴重侵害需要被緊急帶離的；來歷不明、暫時查找不到父母或其他監護人的；人民法院判決中止監護人資格的；其他需要由國家臨時監護的情形。
“臨時監護期限一般不超過一年。臨時監護期滿後仍無法查明或者確定監護人的，由國家進行長期監護”。此外，修訂草案還提到五類應當由國家長期監護的情形：父母死亡或者宣告失蹤且無其他依法具有監護資格的人的；父母無監護能力且無其他依法具有監護資格的人的；無法查明其父母或者其他監護人的；人民法院判決撤銷監護人資格並指定由民政部門擔任監護人的；法律規定應當由民政部門擔任監護人的。
同時，草案也制定了需經法院判決啟動國家長期監護的條款，規定父母或者其他監護人嚴重侵害被監護的未成年人合法權益，具有兩類情形，法院可以撤銷其監護人資格，依法另行指定監護人或由國家長期監護：性侵害、出賣、遺棄、長期虐待、嚴重暴力傷害未成年人的；中止的監護人資格恢復後，再次出現符合中止監護人資格情形的。
回應關切 為未成年人保護兜底
一些未成年人處於無人照料的窘境，因為監護人對其不履行監護職責，或者因多種原因不能履行監護職責的，而又無法指定或者不適合委託其他人代為照護該如何處理？
依據民法總則，在指定監護人前，被監護人的人身權利、財產權利以及其他合法權益處於無人保護狀態的，應該由被監護人住所地的居民委員會、村民委員會、法律規定的有關組織或者民政部門擔任臨時監護人。沒有依法具有監護資格的人的，監護人由民政部門擔任，也可以由具備履行監護職責條件的被監護人住所地的居民委員會、村民委員會擔任。該法提到了相關部門要對無人監護的兒童進行監護的問題，但是並未採用“國家監護”的表述。
不過，在不少人看來，缺乏明確的法律界定，國家監護與針對流浪兒童的救助等未成年人保護工作之間的關係模糊不清。2018年全國兩會期間，修改未成年人保護法的相關議題被提及，江蘇省代表團的35位全國人大代表聯名遞交議案，呼籲完善未成年人家庭監護和國家監護制度。
議案指出，關於監護職責具體內容的規定不夠明確具體，而未成年人保護法的許多規定又多為宣誓性、倡導性的規範，缺乏剛性，難以作為執法的援引條款。建議未成年人保護法增設“政府職責”一章，規定明確國家監護的主責機關和各相關部門的責任內容，明確強制報告的情形，落實強制報告機制等。
當時，北京師範大學法學院教授、博士生導師宋英輝在接受採訪時分析說，根據未成年人保護法的規定，多個部門都有保護未成年人的共同責任，但是這個規定過於抽象，部門責任不明確，銜接不到位，導致一些相關單位的嚴重失職行為無法按規定追責，問題得不到有效解決。因此，法律需要明確主要責任部門，細化責任分工，保證法律規定落到實處。
隨著南京“猥褻兒童案”等一系列侵犯未成年權益案件的發生，越來越多的聲音提出，要進一步明確國家監護制度。剝奪父母的監護權後，政府部門應“兜底”，為孩子尋找新的監護人，由民政部門設立未成年人保護中心進行監護，國家在未成年人保護方面應有更大的擔當。
比如，今年8月，北京市第一中級人民法院發佈的《未成年人權益保護創新發展白皮書（2009—2019）》提到，要加強對監護失格困境兒童的保護措施，積極構建以家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底的未成年人監護制度，切實保障兒童生存、發展、安全權益。
落實國家親權 實現救濟途徑多元
暨南大學少年及家事法研究中心教授、博士生導師張鴻巍評價說，未成年人保護法此次修訂中明確提出國家監護概念，既是我國對未成年人實施憲法性保護的具體落實，本質上也是我國在國家監護理念構建與制度完善層面的深刻實踐。此次修訂明確將國家監護納入其中，打通了未成年人監護的最後一公里，值得舉首戴目。
“國家親權”原意為“終極父母/監護人”“國家之父”“超級父母”或“國家父母”。因此，國家有權力和職責來確保兒童的健康、安全及福利。依其法則，國家是在未成年人父母及監護人無力或懈怠親權時，化身“國家父母”通過強制力強勢介入，實現對未成年人照護的目的。
一旦未成年人遭遇虐待或照管不良時，國家可援用公權力剝奪這些人的親權，緊急、強制地介入、干涉其成長過程，採取一系列措施將亟須救助和監管的兒童置於控制之下，以實現對其未來財產（兒童）的最大化保護。
“確立國家親權責任，是立足解決問題、回應現實需要的必要之舉，有利於推動未成年人保護走向更高水平。”《檢察日報》發表評論說，確立國家親權責任，是我國在未成年人保護上與國際“接軌”“合拍”的重要一步。國家親權責任確立後，各級
政府對待未成年人保護工作，再也不宜僅定位於家務事，而要站在政府事、國家事的高度開展工作，且要從以往的群團牽頭向政府牽頭轉變，否則國家親權責任難有實質性落實。與此同時，國家也在不斷加強對無人監護兒童的生活保障。在今年7月，民政部、最高法、最高檢等12部門出臺《關於進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》。民政部黨組成員、副部長高曉兵表示，從2020年1月1日起，民政部將全面實施事實無人撫養兒童保障制度，切實把黨和政府的溫暖送到每個符合條件的孩子的身邊。可以預見，國家監護制度確立後，對這類兒童的保護將進一步完善。
需要注意的是，當家庭保護失效時，政府才予以補位。落實國家親權責任，只是未成年人權利受到侵害或面臨風險時的救濟途徑。因此，落實國家親權責任要以幫助、指導、監督家庭保護為前提。對於有心撫養卻無撫養能力的父母，政府 應“心軟”，為困難家庭提供幫助引導；對有撫養能力卻無撫養子女之心的家庭，政府的心要“硬”起來，堅決要求父母承擔其應當肩負的監護責任。
（作者： 人民網輿情數據中心特約輿情分析師 陸儀）
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