隋朝末年之亂，在歷朝歷代中頗有特色。幾乎每個大的地理單元，都被起義軍或者軍閥割據，河北有竇建德，幽州有羅藝，山東有孟海公、徐圓朗，河南有瓦崗軍、王世充，江東有杜伏威，江閩有林士弘，荊湖嶺南有蕭銑，隴西有薛舉，河東關中有李淵。而隋朝政府連像樣的反撲都沒有組織起來。
這意味著什麼呢？隋朝對地方行政區的控制非常薄弱，在各個大的行政區域，沒有一個穩定的核心，因此才形成土崩瓦解之勢。
由此向上追溯隋朝的行政區域劃分特點，我們會發現一個驚人的事實，作為結束五胡亂華以來270餘大亂世的大一統帝國，隋朝的地方行政制度居然有著天大的漏洞。隋末年實行的是郡縣兩級行政區劃，但作為第一級行政機構的郡，居然多達190多個！
在古代落後的交通和通信條件下，中央直轄如此多的一級行政區，效率有多低一望可知。難道隋朝皇帝是傻子嗎？
我們且來探究一二。
一、州郡數量太多，隋文帝一輩子沒改革完北朝殘留
首先我們要知道一組數據，隋朝到底有多少個一級行政區。
所謂一級行政機構，就是中央直接管轄的行政區，秦朝的郡國、東漢的州、唐朝的道、宋朝的路、明朝的省，因其直屬於中央，稱之為一級行政區。
隋朝建國後，文帝時代實行中央、州、縣三級制，州的數量多達300多個。
煬帝時代改革行政區劃，並省州郡，實行中央、郡、縣三級制，經過大力削減，一級行政區郡減少到190個。
毫無疑問，哪怕是190這個數字，對中央來說也是巨大的管理難題。為什麼隋朝這樣設計制度呢？這還要從南北朝長期以來的歷史遺留問題說起。
北魏滅亡後，南北朝呈現三國鼎立之勢，東魏北齊、西魏北周與南朝梁陳一直處於戰爭狀態。頻繁的戰爭需要各國行政體制擁有高度的靈活性與集權性，所以各國都在不斷拔高重要城市的行政級別，讓他們同時擁有軍、政、財大權，以隨時應對戰爭。
以北周的甑山縣（今湖北漢川市）為例。該城處在北周、北齊、陳三國交界之處，是郢州（今湖北武漢）外圍的要塞，北齊、陳朝都曾派兵來進攻此城。北周為了加強此地的防務，不惜把一個小小的甑山縣升格為沔州，沔州下設一個漢川郡，漢川郡之下僅有一個甑山縣。州郡縣三級聚於一城，在北周雖不算僅見，確實也反映了南北朝州郡設置過濫的現實。
北齊、陳朝與北周做法大同小異，都大量增設州郡。據《隋書·地理志》記載，北齊時有的地方只有幾百戶居民，就敢立一個州。三個國家共有州200多個、郡500多個、縣1200多個。
隋文帝平定陳朝統一天下後進行了行政區劃改革，但令人奇怪的是，他並沒有將著眼點放在減少一級行政區劃的簡併上，而是重點把州、郡兩級合二為一，減少行政區級別和官員數量。
經過20多年的調整和改革，隋朝州、郡兩級多達700多個的行政區，合併為300多個州，郡一級單位基本全部廢除。從絕對數量上看，行政單位少了，但是問題也隨之而來。隋朝中央的三省六部，要直接面對300多個州。中央官員又不是三頭六臂，能管得過來這麼多一級行政區嗎？光是各地報上來的數據，怕不要累死六部官員。
別急，隋文帝有秘方。
二、行臺和總管：隋文帝的統治秘方
隋文帝肯定發覺了中央直接管理數百個州的難度，特別是開皇九年以前，北有突厥南有陳朝，戰爭遠未停止，怎麼辦？隋文帝接連祭出了兩樣法寶。
行臺和總管。
行臺在曹魏時代就已經出現過，屬於中央尚書檯派駐到地方的臨時性軍政機構。南北朝戰爭很頻繁，為了加強一個戰略方向的指揮，各國也經常設置行臺，行臺的長官一般由朝廷宗室或大將、元帥擔任，負責該戰略方向內所有州郡的軍政事務。
隋朝的前身北周就設置過不少行臺，以應對四方連綿不斷的戰爭。隋朝建國之初，隋文帝感到，北周之所以滅亡，一條重要原因是宇文氏皇族的宗室力量太弱。他在全國重要的戰略中心設置了三個大行臺，分別是太原的河北道行臺，長官是晉王楊廣；洛陽的河南道行臺，長官是秦王楊俊；成都的西南道行臺，長官是蜀王楊秀。
到了滅陳戰爭前夕，隋文帝又新設兩個行臺，分別是襄陽的山南道行臺，長官由秦王楊俊接任；揚州的淮南道行臺，長官由晉王楊廣接任。
這陸續出現的五大行臺，相當於一級行政區，下面管的州多達數十個，一這程度上緩解了中央直管州太多的麻煩。
但也有弊端。設置行臺的時候，隋文帝的三個兒子年齡都不大，行臺的事務，基本上都由下屬的官員實際負責。隋文帝是個小心謹慎的人，他怕長此以往地方大權又被官員們竊取，於是滅陳戰爭結束之後，他便廢除了幾大行臺，改用了一種新的辦法。
這就是總管府制。
總管府制是什麼來頭呢？北周時代，每每派兵出征，都要臨時指派一個大將，擔任某某戰區的行軍總管，這種總管府比行臺地位略低，雖然也兼管軍、政大權，但統轄的州郡沒有行臺那麼多。北周時代共設置了28個總管府，總管府以臨時管轄的方式統領著二百多個州級單位，實際上履行著一級行政區的職能。
隋文帝的兒子不多，而且年輕識淺，就算放到地方當大官，也壓服不了那些老臣宿將，如果真出了事，兒子們肯定會被老將們玩死。與其這樣，還不如分而制之，讓地方上互相制衡，削弱他們的實力，就算誰有野心，也沒法擁有過大權力。
於是在此考慮之下，隋文帝廢了行臺，改以總管府統治地方。截至隋文帝駕崩前的仁壽四年，隋朝共設立了36個總管府。
這個數字很巧合，與秦滅六國後置36郡一致。實際上這也反映了中央統治地方的需要，畢竟州數太多，中央管不過來。
然而總管府也有他的弊端。稍有歷史常識的人就會發現，這種總管府，與唐朝後期的藩鎮非常像，唐朝的地方節度使權力非常大，軍政財一把抓，動不動就擁兵叛亂，跟中央分庭抗禮。
隋文帝沒有先見之明，而且隋朝剛剛建國，社會風氣和政府控制力都比較強，暫時沒有出現割據的問題。但是一待形勢有變，這種軍事化色彩濃重的管理體制，立時就會發生問題。
而當隋文帝去世、楊廣奪嫡之時，果然就爆發了總管府叛亂問題。
三、隋煬帝矯枉過正，廢州立郡徒勞無功
仁壽四年，隋文帝病逝，楊廣即位，是為隋煬帝。隋煬帝對兄弟們猜防很深，廢太子楊勇一家都死於他的陷害。
隋煬帝即位的詔令一傳達到各地，立即引起了時任幷州總管、漢王楊諒的驚懼。
楊諒唯恐也被楊廣捕殺，於是以幷州為基地發兵叛亂，意圖從河東南下直搗關中，武力奪位。
隋文帝雖然撤了行臺，但重要的總管府仍由皇子和宗室掌控。幷州總管府控制的範圍極大，自黃河以北、雁門以南、東至滄海，共五十餘州，都是其管轄之地。幷州自北朝以來一直是精兵所居之處，故而楊諒一反，天下震動。
隋煬帝立即以名將楊素為統帥，領最精銳之兵組織鎮壓，費了九牛二虎之力才將楊諒消滅。
經此一役，隋煬帝對遍佈各地的總管府坐臥不安，生怕哪個地方的總管府再起兵反叛。他敏銳地意識到，總管府反叛的基礎條件在於統管一地軍政大權，只有從根本上拔除了這個條件，才能確保強幹弱枝、居重馭輕。
然而他雖然發現了問題的根本原因，卻沒有制定出合理的應對之策。煬帝下令，裁撤所有的州，重新設立郡作為一級行政區，全國簡併之後，剩下190多個郡。
煬帝這次改革，弊端仍然很突出。
其一，中央需要直管的單位雖然少了三分之一，但為數仍然甚多，要實行有效控制，必須額外施以政治控制。煬帝面對廣袤的國土望洋興嘆，不得不在洛陽新建一個副首都，以便就近控制中原。同時，他還不斷出巡江都，把江都打造成江東一帶的政治中心。同時還短暫地駐蹕於雁門、涿州，以君主的權威加強對各地的控制。
然而這都屬於權宜之計，煬帝過於迷信自己的權威，並沒有進一步研究合理的行政管理制度，為後來隋朝滅亡埋下了隱患。
其二，地方權力分而無統，削弱了地方政府的控制力。煬帝懲於楊諒之亂，決心徹底把地方長官的權力分解。首先，郡設置都尉一員，作為郡通守的軍事副長官，都尉可以直接向中央請示軍事方面的事務，郡通守不得干預。其次，監察權也收歸中央。隋煬帝效仿漢朝的刺史制度，每年派出十幾名司隸刺史，到各郡巡察瞭解政情，這又對郡長官構成了一定製約。
這些政策都造成了深遠的影響。
190多個郡彼此互不統屬，雖然可以互相制約抑制叛亂隱患，但也導致大的行政區域缺乏政治中心，特別是邊遠地帶，一旦中央控制力降低就容易成為政治真空。蕭銑在荊湖嶺南一呼百應，四方隋朝官軍雖多，卻形不成有效的圍剿，就是因為原有的荊州、湘州、廣州三大政治中心被撤銷，以至無法有效組織力量。
而地方長官權力分割，也使得各郡縣運轉起來十分笨拙，無法在最短時間內集中本郡的軍民力量。隋末農民起義動輒聚起數萬人馬，所在郡縣根本無力應對，往往需要中央統一調派人馬，這無疑大大延緩了響應時間，反過來給義軍以充足的時間發展。
隋朝滅亡的原因有很多，而其政治上管控能力弱，尤其是一個重要方面。故而唐朝一開國，馬上就吸取隋朝教訓，重建了相對固定的總管府，後來又發展出十個道作為一級行政區，這才把四分五裂、鬆弛散漫的地方控制起來。
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