隨著我國天然氣市場發展，管道燃氣日益普及，居民生活便利程度大大提高。但在燃氣工程安裝過程中仍然存在部分不規範行為。今年6月，國家發改委發佈《關於規範城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》，以進一步規範城鎮燃氣工程安裝行為，加強工程安裝收費管理。應該說，這是我國城市燃氣行業發展進程中的關鍵事件，也是市場化改革的重要一步。
城市燃氣初裝費在行業發展初期起到彌補市政管網建設資金不足、補貼更新改造及維護成本、提升供氣安全水平等作用。在我國，居民用氣一直是低價供給，與工商業氣價之間存在交叉補貼，初裝費可以在一定程度上彌補交叉補貼，提高燃氣企業供氣積極性，其作用應充分肯定。當前，我國天然氣仍處於成為“主體能源”的快速發展階段，在終端氣價改革尚未到位的情況下，燃氣初裝費改革不是“存”或“廢”的問題，而主要是如何“規範”的問題。
（文丨 呂淼）
改革勢在必行
供給側結構性改革中的關鍵——降低成本的“訴求”，要求改革城市燃氣初裝費。
十九大報告提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵期。要以供給側結構性改革為主線，供給側結構性改革要求調整經濟結構，實現要素優化配置，提升經濟增長質量和數量。“三去、一降、一補”是實現上述目標的主要任務，“降”就是降成本。我國用能成本高已成為影響經濟高質量發展的最大阻礙之一。隨著從去年開始的天然氣消費量不斷攀升，天然氣消費增幅重新跨入雙位數增長階段，降低天然氣使用成本已經成為能源領域降低成本的重點內容。城市燃氣行業領域改革要以供給側結構改革為指引，著力降低用能成本，妥善處理好初裝費問題。
油氣體制改革文件提出促進天然氣配售環節公平競爭的任務，要求改革城市燃氣初裝費。
2017年頒佈《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求通過全產業鏈的市場化改革，打破壟斷，促進競爭，建立公平競爭、開放有序和市場對油氣資源配置起決定性作用的現代油氣市場體系。改革將從體制上打破上游壟斷，引入競爭，形成多元天然氣供給格局。推動中游管網獨立和第三方准入，吸引社會資本進入管網及儲備設施領域，加快推進基礎設施建設。加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭，最終形成多元供給、多買多賣的競爭格局。
同時，改革方案還要求按照“管住中間、放開兩頭”的價格改革要求，逐步放開天然氣領域競爭性環節價格，形成主要由市場決定價格的機制，政府定價範圍主要限定在網絡型自然壟斷環節。從整個改革進程看，上游和中游的改革任務基本完成，國家管網成立迫在眉睫，下游配售環節將進一步提升競爭水平，部分城市的配氣價格成本監審工作已經於去年開始。我國城市燃氣行業仍處在快速發展期，燃氣企業數量較多，市場競爭性較強。隨著油氣體制改革的推進，配氣環節改革力度逐步加大，將逐步釐清燃氣企業配氣服務與延伸服務的關係，使燃氣企業聚焦主業、剝離輔業，逐步培育燃氣工程安裝市場主體，完善市場監管制度。
天然氣價格改革上中下游逐步規範的現狀，要求改革城市燃氣初裝費。
從改革脈絡看，天然氣價格改革自上而下，從上游、中游逐步向下游延伸，從跨省長輸管道到省內短途管道，再到城市配送管道的全產業鏈價格監管體系基本建立。十八屆三中全會提出，完善主要由市場決定價格的機制，推進水、石油、天然氣、電力等領域價格改革，放開競爭性環節價格。
政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。2016年，國家發改委出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，推動中游長輸管道價格監管。2017年，出臺《加強地方輸配價格監管降低企業用氣成本的通知》，明確不得增加不必要供氣環節和收費。今年，出臺《指導意見》，明確配氣價格監管基本規則框架，加強配氣延伸服務收費監管，明確沒有實質意義的費用不得收取，規範過高收費。一系列改革措施出臺並細化和落實，表明城市燃氣是下一步價格改革推進的重點領域，亟待釐清和規範與配氣價格有關的各類收費項目。政府對自然壟斷行業監管力度的不斷增強，要求改革城市燃氣初裝費。
燃氣初裝費為城市燃氣基礎設施建設提供了重要的資金保障，對於城市燃氣普及和行業發展發揮了重要作用。隨著市場化改革的推進，國家不斷加強對自然壟斷行業監管，客觀上要求推進初裝費改革。2017年以來，國家出臺多份文件，明確監管頂層設計，細化監管思路。在市場管理上，重視反壟斷調查及處罰；在價格管理上，著力打開成本黑匣子，讓企業公開成本信息，加強成本監審。
2017年11月，國家發改委發佈新修訂的《政府制定價格行為規則》和《政府制定價格成本監審辦法》，要求建立健全以“准許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結合的網絡型自然壟斷環節定價制度，準確核定成本，科學確定利潤，嚴格進行監管。給壟斷行業定價戴上成本監審“緊箍咒”，是我國自然壟斷行業監管的重大制度創新。此外，從2017年11月開始，國家發改委開展為期8個月的全國城市供水、供氣、供暖、電信領域價格重點檢查，重點檢查“燃氣管道安裝工程中的亂收費行為”。監管政策不斷完善，反壟斷力度也不斷加大。2017年，湖北5家燃氣企業、宿遷中石油崑崙燃氣公司均因初裝費涉嫌壟斷燃氣工程安裝市場被罰，在燃氣行業影響較大。此外，有關初裝費的爭議持續不斷。無論是居民用戶，還是工商業用戶，均對初裝費的收取有不同聲音。
多方關係需妥善處理
因此，在進入高質量發展的新時期，亟需按供給側結構性改革的總體要求，把握油氣體制改革和天然氣價格改革脈絡，順應自然壟斷監管力度不斷加大的趨勢，穩步推進城市燃氣初裝費改革。由於燃氣行業事關民生，所以仍需妥善處理好以下四個關係：
處理好改革與發展的關係
需要統籌配氣環節價格改革與初裝費改革，在當前居民天然氣價格調整不到位、供氣設施更新改造及維護資金來源缺乏保障的情形下，應在維持市場穩定、促進行業健康發展、保障供氣安全的前提下進行改革。
處理好降本減負與行業安全的關係
降本減負不能以犧牲行業安全和企業正當利益為代價，要適度、適時，穩步推進。對於文件中提出的“對於燃氣企業為排除用氣安全隱患而開展的燃氣表後至燃具前設施修理、材料更換等服務所需費用，納入配氣成本統籌考慮，不再另行收費”，鑑於目前城市燃氣承擔著燃氣安全供應的重大責任，需要有計劃的先期投入大量資金對戶內燃氣管線和表具等設施進行定期的防範性檢查維護，儘量做到早發現隱患、早處置危險，以免釀成災禍。因此，對於企業已經或者未來將要用於排除安全隱患的投入，在公允成本的前提下，應允許企業收取一定費用。
此外，還應妥善處理燃氣工程安裝市場放開與供氣安全責任之間的銜接，加大對社會化工程安裝主體的資質審查和監管力度，規定其對後續安全供氣承擔一定連帶責任，確保安全供氣。
處理好與配氣價格改革相協調的關係
按照《指導意見》規定，紅線內設施更新維護可計入成本通過配氣價格回收。但計入成本可能帶來居民用氣價格上漲，在現行價格體制下，居民氣價上漲空間有限，很難一步到位，也難以完全彌補企業更新維護費用支出。同時，按現行有關規定，城市配氣價格不得高於一定標準，也限制了配氣價格的彈性空間。因此，需統籌協調初裝費改革與配氣價格改革的關係，反映企業正當權益和要求，確保企業經營積極性。
理順政府、企業和用戶的權責關係
政府需承擔相應責任，向燃氣企業足額轉移支付建設資金或提供補貼，並明確後續維護、更新改造的資金來源。燃氣企業做好安全供氣和後續更新維護工作。用戶要強化能源是商品的意識，配合推進市場化進程。
（作者系燃氣行業從業人士，本文僅代表個人觀點）
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