作者：陳昊 、 魯政委（魯政委為中國首席經濟學家論壇理事，興業銀行首席經濟學家）
摘要：
美國東部時間10月10日，美聯儲對商業銀行資本充足率、槓桿率、大額風險暴露、流動性指標、壓力測試及監管報告等要求統籌進行了修訂。
美聯儲此次修改銀行監管的部分內容落實了2018年5月生效的相關法案，同時秉承這一法案的理念和要求，在法案的基礎上落實“適配性”原則，按照銀行資產總規模、跨境業務規模、非銀資產、加權短期批發性融資、表外風險暴露等指標將總資產500億美元以上的大中型銀行分為了五個類別，分別明確了各類銀行對應的資本監管、流動性監管、大額風險暴露等一系列監管要求，統籌修改了這些監管要求。
“適配性”監管是近年來國際監管組織和各國監管機構落實《銀行業有效監管核心原則》的重要理念之一，隨著《巴塞爾協議III》的日趨複雜，從支持中小企業和居民信貸服務的政治考量、“抓大放小”集中監管力量重點監督大型銀行的金融穩定考量、降低小型銀行成本以期營造公平競爭環境的經濟考量三個角度，
各國監管機構開始考慮對小型的、不復雜的、未跨國運行的銀行機構施行簡化甚至放寬的監管要求。回顧《巴塞爾協議》制定的初心，是為了統一各國跨國大型銀行的資本充足率、槓桿率計算規則，因此國際監管組織也並未要求全套《巴塞爾協議III》監管要求完全適用中小型銀行，由此，各司法轄區監管機構往往對中小型銀行可以因地制宜地簡化甚至放寬監管要求。各個司法轄區落實“適配性”主要有兩種方式：一是總體分類式“適配性”監管，即先將銀行分類後，根據銀行分類適配相應的監管規則；二是針對特定監管要求的“適配性”監管，即為僅對特定監管要求（例如LCR）將銀行進行分類監管。一般監管機構分類銀行的標準包括資產負債表項目（如總資產）、商業模式（如是否跨國運營）以及監管認定等。而差異化監管的內容包括流動性監管指標、大額風險暴露、信息披露要求、各類風險加權資產計算規則甚至資本充足率要求。對於中小銀行監管規則的簡化和放鬆並未影響巴塞爾委員會認定各司法轄區《巴塞爾協議》的執行情況。
未來，我國監管機構也可參照國際經驗，對優質小型銀行落實“適配性”監管原則，為中小銀行發展營造良好的監管環境。
關鍵詞：銀行監管，適配性原則
美國東部時間10月10日，美聯儲對商業銀行資本充足率、槓桿率、大額風險暴露、流動性指標、壓力測試及監管報告等要求進行了修訂。這一修訂既對2018年5月特朗普總統所簽署的《促進經濟增長、放鬆監管要求、保護消費者權益法案》（Economic Growth,Regulatory Relief, and Consumer Protection Act，以下簡稱“《S.2155法案》”，關於《S.2155法案》由來、詳細內容的研究請參見我們2018年4月發佈的報告《美國對〈多德-弗蘭克法案〉的修訂》[1]）中相關要求進行了落實，也按照金融市場具體情況對《S.2155法案》中並未明確要求修改的監管內容一併進行了修訂。從當前國際監管趨勢的大背景來看，美聯儲的本次對於監管規則的修訂秉承了各國近年來在巴塞爾協議框架下逐步實踐的“適配性”（Proportionality）監管理念。
美聯儲本次修改銀行監管規則背景何在？
修訂銀行監管規則的具體舉措有哪些？
“適配性”監管的具體內容和國際實踐是什麼？
“適配性”監管對於我國中小銀行監管有何值得借鑑的地方？
本文將對以上幾個問題進行探討研究。
一、美聯儲修改銀行監管規則的背景
美聯儲此次修改銀行監管的部分內容落實了2018年5月生效的旨在放鬆金融監管、促進經濟增長的法案，同時秉承這一法案的理念和要求，在法案要求的基礎上，落實“適配性”原則，統籌修改了大中型銀行的部分監管要求。
《S.2
155法案》關於放鬆金融監管的內容主要分為兩個部分：首先，減輕小銀行監管負擔。具體包括：一是簡化了總資產100億美元以下的社區銀行（Community Bank）資本充足率考量方法。總資產100億美元以下的社區銀行只需保證槓桿率（Community Bank Leverage Ratio, CBLR）指標介於8%與10%之間，便可認為該銀行已滿足資本充足率要求；二是允許更多銀行接受互助存款（Reciprocal Deposit）[2]；三是允許總資產小於100億美元，且用於交易的資產和負債小於總資產5%的銀行，可免受沃爾克規則對自營交易的約束；四是豁免部分小銀行財務報告要求，簡化總資產50億美元以下社區銀行向監管部門提供的一季報和三季報相關材料。此外，還減少了聯邦儲蓄協會（Federal Savings Associations）轉為國民銀行（National Banks）的成本、減輕了小銀行接受檢查的頻率。
其次，放鬆了部分大中型銀行的監管要求，具體包括：一是提升需要遵循審慎監管要求銀行的門檻。將門檻由總資產500億美元上調至2500億美元，總資產500億至2500億美元的銀行所需執行的壓力測試等監管要求減少。二是修改槓桿率計算的部分細節。允許託管銀行[3]在計算槓桿率時不將存入特定中央銀行的資產計入資產項中。三是增列部分資產為高流動性資產。允許將投資級的具有較好市場流動性的市政債券（Municipal Bond）在計算流動性覆蓋率（LCR）時列為2B級資產。
實際上，在《S.2155》法案出臺後，美聯儲（Federal Reserve）、貨幣監理署（Office of CurrencyControler, OCC）、聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）等銀行監管負責部門即已開始出臺一系列配套監管規定旨在落實《S.2155法案》。例如，2019年9月，FDIC發佈《監管資本規則：部分社區銀行資本簡化規則》（Regulatory Capital Rule: Capital Simplification for Qualifying Community Banking Organizations）[4]，允許總資產小於100億美元、表外暴露（Exposure）小於表內總資產25%且表內交易資產和負債之和小於總資產5%的社區銀行只需保持社區銀行槓桿率指標（CBLR）大於9%即可認為其已滿足資本充足率要求，而不再要求其單獨計算資本充足率。CBLR指標的計算與槓桿率（Leverage Ratio）計算類似，其分母是社區銀行報告期內平均總資產，分子是一級資本淨額（Tier 1 Capital）[5]。這些小型的、以存貸款業務為主社區銀行經過這一改革之後可以減少在資本充足率計算方面搭建IT系統、僱傭專業人員所需的成本，降低了小型銀行和社區銀行的生存難度，幫助其能夠更好地服務實體經濟。2018年12月，FDIC發佈《對於小型投保機構以及外國銀行美國分支機構延長檢查週期的通知》（Expanded Examination Cycle for Certain Small Insured Depository Institutions and U.S. Branches and Agencies of Foreign Banks）[6]，允許將總資產小於30億美元的小型銀行和外國銀行美國分支機構的檢查週期由12個月延長至18個月，即每18個月接受至少一次監管機構現場檢查即可。此外，監管機構還落實了部分小型機構豁免“沃爾克規則”、增列部分資產為2B級高流動性資產等方面。
從總體來看，美國監管機構對於《S.2155法案》的落實會更根據具體金融市場和體系情況進行微調，在部分要求上放鬆幅度甚至會大於《S.2155法案》的要求，從而為助力實體經濟發展提供更好的動力。此外，美國監管機構此前對於《S.2155法案》的落地主要集中在小型銀行和社區銀行的監管規則上，而《S.2155法案》中對大中型銀行監管規則的修改由於可能對金融體系和金融市場產生較大影響，因此經歷了較長的徵求意見期，直至2019年10月10日美聯儲才統一公佈了對於大中型銀行修訂後的監管規則。
二、分類“適配”監管，美國修改銀行監管規則的具體要求
從總體上來看，美聯儲本次修改監管要求後，進一步落實了國際上近年較為普遍的“適配性”監管理念，對於大中型銀行進行分類，並分別適配了各類銀行所需對應的監管要求。
（一）對於大中型銀行的分類及其依據
美聯儲本次修改監管要求後，對於大中型銀行採取了分類制定不同監管要求的理念。這主要是由於美聯儲認為銀行對於金融體系穩定性產生的影響大小與其總規模、跨境業務規模等指標息息相關，總規模等指標較大的銀行需要接受更為嚴格的監管，而總規模等指標較小的銀行監管標準可以相應降低。如此既有利於更有效的配置監管資源，也避免較高的監管成本降低中型銀行競爭力。
美聯儲按照銀行資產總規模、跨境業務規模等指標將總資產
500億美元以上的的大中型銀行分為了五個類別。第一類銀行（Category I）包括了美國的所有全球系統重要性銀行（G-SIBs）以及其集團下屬的存款類公司，該類銀行的典型代表包括美國銀行（Bank of America）、紐約梅隆銀行（Bank of New York Mellon）、高盛（Goldman Sachs）等。第二類銀行（Category II）為符合總資產大於等於7000億美元或跨境業務大於等於750億美元任一條件的銀行，該類銀行的典型代表為北方信託公司（Northern Trust）等。第三類銀行（Category III）為總資產大於等於2500億美元的銀行，以及加權短期批發性融資、非銀行資產或表外暴露大於等於750億美元，但不屬於第一、二類銀行的銀行，該類銀行的典型代表包括第一資本信貸（Capital One）、匹茲堡金融服務集團（PNC Financial）、美國合眾銀行（U.S. Bancorp）等。第四類銀行（ Category IV）為總資產介於1000億美元至2500億美元之間，但不屬於第一、二、三類銀行的銀行，該類銀行的典型代表為公民金融集團（Citizens Financial）、美國運通（American Express）等。第五類銀行（即其他銀行）為總資產介於500億美元到1000億美元之間，不屬於第一、二、三、四類銀行的銀行，該類銀行的典型代表為硅谷銀行（Silicon Valley Bank）、紐約社區銀行（NY Community Bancorp）等。 美聯儲還對外公佈了選取總資產、跨境業務規模、非銀資產、加權短期批發融資、表外風險暴露等指標作為劃分銀行類型的原因。
對於總資產指標，該指標即為商業銀行表內總資產的規模，美聯儲將其作為了對銀行進行分類最為重要的指標，延續了此前《多德-弗蘭克法案》及相關監管規則的思路。美聯儲認為，銀行的總規模是衡量其可能對美國市場和金融穩定造成影響的可靠指標，銀行的規模越大，其用戶和交易對手方的數量也越多，當規模越大的銀行開始拋售資產或發生破產處置時，對於市場參與者可能造成的影響不僅規模更大、範圍也更廣。與此同時，美聯儲指出總規模更大的銀行其內部操作、業務條線以及各類交易性資產的複雜性（Complixity）往往更高。根據2005年一季度到2018年一季度美聯儲所獲得的監管數據，若將交易性資產作為金融機構複雜性的判斷指標，交易性資產的規模與銀行總資產規模的相關性達到了90%以上。金融危機期間的例子也證明，金融機構的複雜性與其可能帶來的風險和處置難度往往成正比，因此需要對總規模越大、越複雜的金融機構施加最嚴格的資本和流動性監管要求。
對於跨境業務規模（Cross Jurisdictions Activity）指標，該指標等於銀行跨境資產與負債規模之和，美聯儲將其作為劃分第二類銀行（Categoty II）的重要參數。與上文的邏輯相似，美聯儲指出銀行大規模的跨境業務活動往往預示著與其他機構更高的關聯性（Interconnectivity），以及其內部操作更高的複雜性（Complexity）。特別是對於銀行處置而言，規模更大的跨境業務活動不僅會使得處置過程可能產生的風險蔓延更廣，同時由於不同司法轄區法律的差異還會造成處置的難度、複雜性上升。值得注意的是，美聯儲並未採納部分機構和學者提出的將央行存款、高流動性資產（HQLA）以及獲得0%風險權重資產從跨境業務規模中剔除的建議。美聯儲指出，只有在海外的所有負債都被用於當地的資產時才能給予以上的剔除（即並未產生資金跨境），然而根據監管報表所得出的實際數據，銀行並沒有將所有海外相關負債用於當地的資產，因此並未採納該條建議。
對於非銀資產（Nonbank Asset ）指標，該指標為年平均的並表非銀子公司總資產與未並表非銀下屬機構的權益投資額之和，美聯儲將其作為劃分第三類銀行（Category III）的重要參數。與上文的邏輯類似，美聯儲指出，銀行集團其下屬非銀機構規模大小反映了其整體的複雜性。與此同時，在特定的情況下，銀行集團的非銀下屬機構所受到的監管措施不如銀行的嚴格。與此同時，美聯儲等監管機構認為，銀行集團所從事的非銀業務越多往往也意味著其與更廣泛的金融市場參與者有所關聯，因此需要更為精細化的資本籌劃、壓力測試、流動性管理等，故而潛在的風險也越大。
對於加權短期批發性融資（Weighted Short-Term Wholesale Funding）指標，該指標為銀行通過批發融資對手方、特定經紀存款（Brokered Deposits）[7]、特定掃描存款（Sweep Deposit）[8]所獲得的到期期限小於1年的存款，美聯儲將其作為劃分第三類銀行（Category III）的重要參數。美聯儲指出，銀行對於短期的，缺乏穩定性的資金來源的過於依賴將會使得銀行在大規模的資金出逃過程中較為脆弱，從而對商業銀行本身乃至金融體系的穩定性和安全產生影響。在徵求意見稿期間，部分機構和學者認為此前LCR等流動性指標對短期批發性融資所設要求已足夠充足，不需另設指標進行限制，即使希望考量潛在的流動性風險，也應該如LCR等流動性監管指標一樣同時將資產端的投資期限納入考量並設置相應的係數進行計算，以期準確測量潛在期限錯配可能造成的流動性風險。美聯儲指出，加權短期批發性融資指標只是銀行分類監管的指標之一，並沒有與此前的LCR等流動性監管指標重疊或衝突；除此之外，為了使得銀行分類指標更為的簡單、易懂、便於操作，因此不考慮將資金端的投資期限和整體的期限適配情況加入計算之中。
對於表外風險暴露（Off-Balance Sheet Exposure）指標，該指標為銀行在監管報表中上報的總風險暴露（Total Exposure）與銀行表內總資產的差值，美聯儲將其作為劃分第三類銀行（Category III）的重要參數。美聯儲將其作為對總規模指標的補充，納入對銀行進行分類的指標之中。美聯儲等監管機構指出，該指標衡量了商業銀行由於表外經營活動所可能帶來的損失，特別是在壓力或危機時期，這些表外風險暴露更容易轉化成對銀行的實質性風險。在文件徵求意見期間，部分反對者認為若將承諾（Commitments）、信用證（Letters of Credit）等表外業務納入銀行分類考量，進而直接影響銀行監管措施的嚴厲與否，可能會導致銀行不願意更多的發放承諾和信用證，進而影響實體經濟活動。但是，美聯儲指出，承諾和信用證的開具將會使得銀行處於潛在的風險之中，特別是在壓力或危機時期，中小型和非投資級的公司由於融資渠道受限，對於承諾和信用證融資將更為依賴，進而可能使得銀行所面臨的風險暴露有所上升，這一情況在2008年金融危機時期已經得到了驗證。
除了這些指標之外，在徵求意見期間，還有部分學者建議將SRISK[9]等指標列入銀行分類標準之中。美聯儲指出，SRISK只能較好的適用於權益市場發生大規模下挫之時，往往已經發生了大範圍的系統性風險，這一指標無法對於單一大中型銀行的非系統性風險進行測度。除此之外，SRISK也難以直接測度銀行與其他金融機構之間互相關聯的情況。因此，美聯儲認為單獨使用SRISK指標將難以有效的判定單個銀行的風險狀況和決定對其監管的強度。
（二）不同類別銀行的資本充足率與槓桿率要求
本次修訂後，監管部門將根據大中型銀行的具體分類來對不同銀行施加差異化的資本充足率、槓桿率計算和指標等具體要求。
第一類銀行（Category I）作為美國境內的全球系統重要性銀行（G-SIBs），由於其體量大、對於全球金融體系穩定的重要性高，其所遵循的資本充足率、槓桿率等相關要求不僅取決於美國監管機構，而是由金融穩定理事會（FSB）等國際組織所確定，因此所需遵循資本充足率和槓桿率監管規則相較此前並未有所放鬆。第一類銀行需要根據監管機構批准的模型通過高級法來計算風險加權資產，同時還需要確保滿足相應的逆週期緩衝資本、G-SIBs附加資本以及TLAC要求。除此之外，根據美聯儲2014年頒佈的法案，美國的G-SIBs需要在基本的3%槓桿率要求之上，保證2%以上的槓桿率緩衝（Buffer），即槓桿率應高於5%，本次的修訂也並未修改這一要求。除此之外，其所需要接受的資本壓力測試、每年的資本計劃提交等要求也未有放鬆。
第二類銀行（Category II）作為美國境內的大型銀行（總資產大於7000億美元或跨境業務大於750億美元的銀行），雖然相比於G-SIBs體量較小，但是對於美國國內金融體系穩定也起到了至關重要的作用，因此本次修訂後該類機構所需遵循的資本充足率和槓桿率監管規則相較此前也並未有所放鬆。相比於第一類銀行，第二類銀行由於並非G-SIBs，因此不需要遵從G-SIBs附加資本要求和TLAC要求。與此同時，根據美聯儲2014年頒佈的槓桿率相關法案，第二類銀行不需要設置相應的槓桿率緩衝，只需滿足基本的3%槓桿率指標即可。除此之外，與第一類銀行相同，其所需要接受的資本壓力測試、每年的資本計劃提交等要求也未有放鬆。
第三類銀行（Category III
）主要為美國境內的中型銀行，相比於前兩類銀行，其所需要遵循的資本充足率和槓桿監管規則主要差異在於三點：一是不允許第三類及規模更小的銀行使用高級法（Advanced Approach）來計算風險資本。美聯儲指出，高級法往往需要銀行花費較多的成本來建立和保持內部模型等，對於中型銀行而言採用高級法不僅不夠實惠，有可能還難以保證相應模型的有效。因此美聯儲將不允許第三類銀行及更小的銀行使用高級法來計算風險加權資產。二是允許第三類銀行可以將絕大多數累積其他綜合收益（Accumulated Other Comprehensive Income, AOCI）不列入資本之中。根據現行的《巴塞爾協議》，AOCI本應為核心一級資本（Common Equity Tier 1）的一部分。然而，按照美國GAAP會計準則，可供出售（Available for sale）證券的未實現損益（Unrealized Gains&Loss）等項目可被計為AOCI的一部分。然而，在利率市場化環境下，由於利率振幅較大等原因，這些項目波動較大，若將這些項目計為核心一級資本的一部分，將導致銀行資本水平波動劇烈影響商業銀行資本規劃，甚至部分銀行出於審慎考慮將增加資本儲備來設置緩衝避免項目波動造成資本充足率不達標的風險，進而造成提高金融機構成本。為了降低中小型銀行的成本，美聯儲允許第三類銀行及更小的銀行將部分波動較大的AOCI項目一次性從核心一級資本之中排除（AOCI Opt-out）。三是其自行進行的資本壓力測試頻率可以降為每兩年一次。第一類及第二類銀行所需自行進行的資本壓力測試（Company-run stress testing）為每年一次，而第三類銀行只需要每兩年自行進行一次資本壓力測試即可。但是，第三類銀行每年一次的監管資本壓力測試和每年遞交的資本規劃頻率要求並未減少。第四類銀行（Category IV）主要為美國境內跨境業務較少、非銀金融業務涉足有限、表外風險暴露較少、對於短期批發性融資較弱的中型銀行和規模偏小的中型銀行。相比於第三類銀行，其所需要遵循的資本充足率要求和槓桿率要求更為的寬鬆，主要差異在於三點：一是不需要遵循監管機構逆週期緩衝資本（Countercyclical Capital Buffer）的設置要求。逆週期資本緩衝是2008年國際金融危機之後國際監管組織在《巴塞爾協議》框架下新增的要求，其目的旨在防範銀行資產投放行為的順週期性，給予監管機構在經濟過熱、信貸增長過快時提高商業銀行資本充足率要求、限制銀行順週期性行為的權利。二是不需要遵循槓桿率指標的限制。正如前文所言，根據美聯儲要求，美國G-SIBs需要保證其槓桿率在5%以上，而美國的大型銀行也需要保證槓桿率在3%以上。然而，對於第四類銀行及更為小型的銀行，美聯儲並未對其槓桿率指標進行要求。豁免第四類銀行的逆週期緩衝資本要求和槓桿率要求的原因主要在於這些銀行由於業務規模較小、複雜性較低，存在的風險相對較小，即使出現相關問題對於體系整體的影響也有限，為了更好的集中監管資源、避免對規模較小的銀行造成更大的合規成本。三是其不需要自行進行資本壓力測試，監管機構對其開展的監管壓力測試頻率也降為兩年一次。
第五類銀行（Others）主要為美國境內較為小型的銀行（規模在500億到1000億美元之間）。相比於第四類銀行，其所遵循的資本充足率要求和槓桿率要求寬鬆之處主要在於：其不需要接受相應的監管壓力測試，同時也不需要每年向監管機構提交相應的資本規劃。
應當指出的是，本次修訂所影響的範圍主要為總資產500億美元以上的大中型銀行，更為小型的銀行甚至可以用簡易的替代性指標來代替資本充足率計算。按照《S.2155》法案的要求，符合標準的小型社區銀行（Community Bank）可以僅滿足類似槓桿率的CBLR指標即可，而不需要按照《巴塞爾協議》的相關要求計算和滿足資本充足率，以此來降低小型銀行在保證監管指標方面的成本壓力。
（三）不同類別銀行的流動性指標監管要求
本次修訂後，監管部門根據大中型銀行的具體分類來對不同銀行施加了不同的流動性指標監管要求。應當指出的是，截至本次修訂，美國監管部門尚未落地淨穩定資金比率（NSFR）的監管要求，因此其主要流動性監管要求主要包括了以下幾個部分：流動性覆蓋率（LCR）、流動性壓力測試、流動性數據報告及其他流動性風險管理要求。
第一類銀行（Category I）和第二類銀行（Category II）需要遵循最為嚴格的流動性監管要求，必須100%的執行LCR及未來將會落地的NSFR指標限制，以LCR指標為例，即為確保LCR指標大於等於100%（持有的合格優質流動性資產大於等於未來30天現金淨流出量）。與此同時，還需要每天（Daily）向監管機構提交旨在監測金融機構流動性情況的FR 2052a監管報表。FR 2052a報表旨在幫助監管機構監測、防範金融機構可能出現的流動性風險，具體項目包括10大類118個項目。該類銀行也需要每月進行相應的流動性壓力測試，對其流動性風險進行評估。除此之外，這兩類銀行還必須完全遵循監管機構指定的其他流動性風險管理要求。
第三類銀行（Category III）所需遵循的流動性監管要求則根據其加權短期批發性融資額（wSTWF）的大小進行分類確定。
對於wSTWF大於等於750億美元的第三類銀行，其所遵循的流動性監管指標與第一類銀行和第二類銀行完全一致，不僅需要100%的執行LCR和未來的NSFR指標限制，還必須每日提交FR 2052a監管報表、每月進行流動性壓力測試。對於wSTWF小於750億美元的第三類銀行，其所遵循的流動性監管監管指標可以相應降低，主要差別在於兩個方面：一是其只需遵循85%的LCR和NSFR指標。以LCR指標為例，該類銀行只需確保LCR指標大於等於85%即可，這意味著，在未來30天現金淨流出量相同的情況下，相比大型銀行這些銀行可以少保留15%的合格優質流動性資產，NSFR指標亦同理。美聯儲指出，與同等規模的銀行相比，這部分銀行wSTWF總量較小，因此其業務複雜程度以及對於金融體系可能的系統性衝擊也較小，因此相應減免了其所需要遵循的流動性監管指標。 二是其所提交的FR 2052a監管報表頻率相應降低為每月一次。因此，這些不依賴於短期批發性融資獲得資金的銀行也可以相應的降低由於報送監管報表所需消耗的成本。除此之外，在每月進行流動性壓力測試以及遵循其他流動性風險管理要求方面，第三類銀行與第一類、第二類銀行基本一致。第四類銀行（Category IV）所需遵循的流動性監管要求也是根據其加權短期批發性融資額（wSTWF）的大小確定。對於wSTWF大於等於500億美元的第四類銀行，其所遵循的流動性監管指標可以進一步降低，只需遵循70%的LCR和NSFR指標。以LCR指標為例，該類銀行只需確保LCR指標大於等於70%即可。對於wSTWF 小於500億美元的第四類銀行，其不需要遵循LCR和NSFR指標限制。除了以上相應降低的流動性監管指標要求之外，相比於前幾類銀行，第四類銀行整體流動性監管要求的差異化還體現在以下幾個方面：一是所有第四類銀行僅需每月提交FR 2052a報告即可。這與wSTWF小於750億美元的第三類銀行相同。二是所有第四類銀行所接受的流動性壓力測試頻率為每季度一次。與之相比，第一類、第二類、第三類銀行的流動性壓力測試頻率為每月一次。三是其所遵循的其他流動性風險管理要求可以相應簡化。
第五類銀行（Others）則由於規模較小，不僅不需要遵循LCR、NSFR等流動性監管指標要求，也不需要提交FR 2052a報告、接受流動性壓力測試。
（四）不同類別銀行的大額風險暴露監管要求
相比於分層較為明顯的資本充足率、槓桿率、流動性等監管要求，大額風險暴露（Single Counterparty Credit Limit, SCCL）監管要求的分層較少。根據修訂後的監管規則，監管部門將所有銀行分為兩類，分別要求不同的SCCL限制，具體為：一是總資產大於等於2500億美元的商業銀行，即為前文的第一類、第二類、第三類銀行，該類商業銀行需要確保對於單一對手方的淨信用暴露不超過一級資本淨額的25%，所謂的單一對手方包括了經濟依存客戶以及同一集團具有控制權的子公司。二是總資產小於2500億美元的商業銀行，由於規模較小，監管部門並未限制其SCCL。一方面若限制了其SCCL，則其對於單一客戶所能投放的資產較為有限，限制了其服務實體經濟的能力；另一方面，由於這些銀行規模較小，即使單一客戶風險敞口較大影響了單個銀行的生存，所產生的也主要是非系統性風險，對於整個金融體系的威脅也較小。
總體而言，修改後的大額風險暴露監管要求與2018年6月美聯儲發佈的大額風險暴露管理規定基本一致。應當指出的是，雖然美國並未對所有銀行施加大額風險暴露的限制，但是巴塞爾銀行監管委員會在2019年10月發佈的《巴塞爾協議實施進展報告——第17期》中依舊認可美國已經完全實施了大額風險暴露的監管要求，將其美國該規則的執行情況評為4級，即完全執行。
三、“適配性”監管在世界各地區的適用情況
應當指出的是，本次美國對於大中型銀行資本充足率、槓桿率、流動性、大額風險暴露等監管指標以及壓力測試、監管報告等監管要求的統籌修訂，不僅是對此前《S.2155法案》的落實，也是近年來國際上對於巴塞爾銀行監管委員會“適配性”（Proportionality）監管原則的又一實踐。
（一）“適配性”監管是什麼？
根據巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）2012年發佈的《銀行業有效監管核心原則》（Core Principles for Effective Banking Supervision）所述，“適配性”原則（Proportionality Principle）[10]指的是監管機構根據銀行的風險特徵（Risk Profile）和系統重要性（Systemic Importance）來確定相適應的監管規則和監管行為。BCBS在2016年發佈的《銀行業有效監管核心原則在普惠金融領域的應用指引》中指出，2012年版《銀行業有效監管核心原則》中一條重要的修訂，即為將“適配性”原則貫徹落實於各個要求和原則之中。
國際清算銀行（BIS）下屬的金融穩定研究院（Financial Stability Institute, FSI）主席Restoy（2018）指出：“銀行監管領域對‘
適配性’原則的實踐主要在於，監管機構對於小型的（Small）、不復雜的（Non-Complex）銀行機構施行簡化的審慎監管措施（Simplified Prudential Requirement），以避免這些機構過高的合規成本。”一般來說，學術界和業界對於踐行“適配性”原則，避免小型機構過高合規成本的考慮主要是基於三個方面的考量：一是政治考量。小型銀行在便利中小企業和居民部門獲得信貸和各類金融服務上起到了積極的社會作用，同時小型銀行所提供的的這些服務也促進了地方和區域經濟的發展。然而，這一考量的重要假設是大型金融機構向中小企業和居民部門提供信貸和各類金融服務的能力和意願有限。此前的部分研究對於這一假設是否成立眾說紛紜，但是不可否認，這一假設在部分經濟體中確實成立。二 是金融穩定的考量。一般而言，集中度更高、分散性較差的銀行體系往往更容易產生系統性危機以及“大而不倒”的問題。不過對於這一考量，也有反對意見認為，小型銀行相比於大型銀行業務集中度更大，容易與特定行業和區域經濟向綁定，而從過往金融危機的經驗來看，往往也是由一系列的中小型金融機構倒閉開始演進的。三是經濟考量。如果將大型銀行和小型銀行的監管標準相統一，小型銀行所需要承擔的高昂成本將降低其相應競爭力，使其難以與大型銀行公平競爭，進而可能造成壟斷，以至於最終影響金融消費者的權益。這一考量並未受到反對意見的質疑，得到了學界和業界的廣泛認可。如若回顧歷史上從1988年《巴塞爾協議I》到2017年《巴塞爾協議 III（最終版）》的制定初心和修訂歷程，不難發現《巴塞爾協議》主要規制的是跨國大型銀行的資本充足率、槓桿率等各項監管指標，而並非適用於小型銀行。按照BCBS對於《巴塞爾協議》歷史的介紹，《巴塞爾協議》制定的最初目標只是統一G10國家對跨國大型銀行的資本監管規則。20世紀80年代，拉丁美洲債務危機爆發，部分跨國大型銀行的資本充足率情況惡化、潛在風險上升，也使得各國監管機構對於統一大型跨國銀行的資本監管規則的建議達成一致。在此背景下，經過各國努力，於1988年7月推出了最初版本的《巴塞爾資本協議》（Basel Capital Accord），即所謂的《巴塞爾協議I》。這一協議最開始的應用範圍僅限於G10國家的跨國大型銀行，隨著協議之後的演進和BCBS成員的拓展，才有更多的國家（或地區）所屬的銀行和其他金融機構開始踐行各個版本的《巴塞爾協議》。即使是在現行的《巴塞爾協議III》之中，也指出：“該框架在並表監管基礎下，適用於國際性銀行。”
因此，《巴塞爾協議》下最為完備的資本監管要求一般只對大型的、跨國運營的銀行適用，而針對中小型銀行，各國監管機構往往運用“適配性”原則，採取相應簡化的監管要求，這一行為在《巴塞爾協議》日益複雜化的背景下，更為的明顯。 1988年《巴塞爾協議I》的內容較為簡易，僅僅將銀行各類資產分為了多個籃子，分別賦予了相應的風險權重，在僅僅計算了信用風險加權資產之後即可得到資本充足率。1996年，BCBS在《巴塞爾協議》之中將市場風險納入加權風險加權資產考量範疇。2006年，BCBS又將操作風險納入風險加權資產範疇，並允許部分銀行在監管機構批准的情況下采用內部模型來計算風險加權資產。在此之後，BCBS還將流動性監管框架、大額風險暴露等等一系列指標和要求加入《巴塞爾協議》之中。《巴塞爾協議》愈發的複雜使得小型銀行完全執行這一系列要求將面對著極其高昂的成本。正如上文所言，出於政治、金融穩定和經濟三個方面的考量，監管機構運用“適配性”原則，相應簡化了中小型銀行的監管標準。
（二）適配性監管的主要實踐方式
根據BIS下屬的金融穩定研究院（FSI）於2017年發佈的《適配性原則在銀行監管規則中的使用：國別比較研究》（Proportionality in banking regulation: a cross-country comparison），“適配性”監管的主要實踐方式有兩種：一是總體分類式“ 適配性”監管（Categorisation approach for proportionality, CAP）。即直接將銀行進行分類，並按照銀行類別對不同類別的銀行施加不同的監管規則，上文中美聯儲即為採用了該方式。二是針對特定監管要求的“適配性”監管（Specific standard approach for proportionality, SSAP）。即為僅對特定的監管要求（例如LCR指標）將銀行進行分類，並僅對特定監管要求施加差異化監管，其他類型監管指標要求不受該分類影響。CAP方式主要被美國、巴西、日本、瑞士等國家或地區所使用，例如巴西將所有銀行分為5個類別，日本將所有銀行分為2類，瑞士則將所有銀行分為5類，分別施加了不同的監管要求。SSAP方式則主要被歐盟、中國香港等國家或地區所使用。例如，歐盟在交易賬簿市場風險、信息披露要求、交易對手方信用風險和大額風險暴露方面，分別劃分了不同類別銀行的監管標準。在美聯儲2019年10月10日對銀行審慎監管規則進行全面修訂之前，美國採取的“適配性”監管方式也是SSAP，即針對特定監管規則分別設定銀行執行與否的分類標準。然而，隨著監管要求的增多、複雜化，若針對每一項監管規則都分別出臺相應的分類標準並分別設置相應“適配性”監管要求不僅會提高監管機構工作的複雜度，也容易引起銀行的混淆。有鑑於此，美聯儲才在本次修訂後將“適配性”監管的方式，從SSAP轉為CAP。
無論是採用CAP或SSAP方法，監管機構都需要對銀行進行分類，進而明確相應銀行所需遵循的監管標準。各國監管機構採用最多的分類指標包括資產負債表項目（例如總資產規模、特定資產規模等）、商業模式（例如跨國經營與否）等。2019年3月，BCBS發佈了《銀行監管規則和要求中的“適配性”原則：當前實踐情況的調查報告》（Proportionality in bank regulation and supervision-a survey on currentpractices，以下簡稱“《報告》”），對24個巴塞爾銀行監管委員會成員國家或地區和21個非巴塞爾協議成員國家或地區[11]進行調查。對於“適配性”監管理唸的實踐情況進行調查。
在24個巴塞爾銀行監管委員會成員國家或地區中，有21個巴塞爾成員國家或地區不同程度的採用了“適配性”監管舉措，佔比約87.5%；其中有15個成員採用資產負債表項目作為分類指標，有11個成員採用商業模式作為分類指標，有8個成員通過監管決定對銀行進行分類，另有6個國家或地區採取了其他指標作為分類的標準。例如，巴西的分類指標為銀行的總資產暴露與GDP的比值以及海外資產總額；歐盟採用的分類指標為銀行總資產的數額以及總資產與GDP的比值等。而在21個非巴塞爾協議成員國家或地區中，在落實《巴塞爾協議》相關內容時，也有13個運用了“適配性”監管理念。
在“適配性”監管實踐中，最多被要求差異化監管的監管要求包括：LCR、NSFR等流動性監管要求、大額風險暴露監管要求、信用和市場等風險加權資產計算規則、信息披露要求、監管檢查甚至資本充足率要求。正如上文所言，由於《巴塞爾協議》的複雜性，監管機構一般不會要求所有銀行都完全採取全套《巴塞爾協議》監管框架。以瑞士為例，在將所有銀行分為5類之後，僅有所有銀行總數約10%的第1-3類銀行需要遵循所有的《巴塞爾協議》監管要求，被劃分為第4與第5類的小型銀行可以僅遵循部分《巴塞爾協議》要求。根據《報告》統計，差異化監管最集中的方面為監管檢查等《巴塞爾協議》第二支柱相關內容，所有21個採用了“適配性”監管原則的國家或地區均設計了差異化的監管檢查或相關要求；其次為資本監管和信息披露的要求，分別有18和19個國家或地區設計了差異化的資本監管和信息披露要求；最後為流動性監管要求，有14個國家或地區對不同類別銀行設計了差異化的流動性監管框架。非巴塞爾成員的國家或地區也呈現了相同的情況。
從具體的監管指標來看，各個國家或地區的具體實踐情況如下：對於流動性監管框架，絕大多數司法轄區動運用“適配性”監管理唸對銀行進行了分類監管。例如，巴西在要求所有銀行緊密監測流動性風險的同時，僅要求大型跨國銀行遵循包括LCR、NSFR在內的全套流動性監管指標。中國香港對於中小型銀行也設計了相應簡化的流動性監管指標。對於大額風險暴露，歐盟、瑞士、中國香港和美國都對小型銀行設置了差異化的監管要求，一般體現為放寬小型銀行的大額風險暴露敞口限制。例如，歐盟允許總資本小於6億歐元的銀行其對單一對手方大額風險暴露的敞口可以放寬至資本總額的100%及1.5億歐元中的較小值。瑞士也採取了類似的方法放寬對小型銀行的大額風險暴露限制。
對於信用風險加權資產計算，中國香港允許在監管機構批准的情況下，小型銀行採用基於《巴塞爾協議I》的簡易方法計算信用風險加權資產。瑞士則允許對於基金投資總額較小的中小型銀行（被劃分為第3-5類的銀行）採用簡化的方法來計算對基金投資的信用風險加權資產，而不需要嚴格執行相應的“穿透”原則。對於市場風險加權資產計算，歐盟、瑞士、中國香港、美國等都允許小型銀行相應簡化市場風險加權資產的計算方法。例如，中國香港允許市場風險頭寸小於6000萬港幣並且在其表內外暴露中佔比小於6%的銀行不需要單獨計算市場風險加權資產，只需將其作為信用風險加權資產計算的一個部分（類似1988年版《巴塞爾協議I》）。對於資本充足率要求，日本甚至允許不涉及跨國業務的小型銀行只需保持4%的資本充足率即可。除此之外，各個司法轄區在銀行賬簿利率風險、交易對手方信用風險、信息披露、恢復計劃等領域都有落實“適配性”原則差異化監管中小型銀行的案例。不過，“適配性”原則的落實並非教條的、不經思考的對中小型銀行簡化、放鬆監管規則。 無論是國際監管組織還是各國監管機構，均指出“適配性”原則的落實應當在促進中小銀行發展和防範金融風險之間尋求微妙的平衡，應該避免教條的、一味的簡化和放鬆可能產生的金融風險。
值得注意的是，除了上文中已按照“適配性”監管理念落實對中小銀行差異化監管的政策，根據《報告》調查，有54%的巴塞爾銀行監管委員會成員國家或地區明確表示計劃在未來進一步拓展 “適配性”監管理唸的運用範疇。由此可見，隨著《巴塞爾協議》監管指標的日益拓展、整體體系的日益複雜，較多司法轄區監管機構出於降低小型銀行成本、促進中小企業融資等多方面因素考慮，不約而同的選擇了拓展“適配性”監管適用的方向。
應當指出的是，我國監管機構也在流動性監管框架中部分採用了“適配性”監管原則，但總體而言使用“適配性”原則差異化監管的內容較少。根據銀保監會2018年5月發佈的《商業銀行流動性風險管理辦法》（銀保監會令[2018]3號）。資產在2000億元以上的商業銀行，監管機構要求遵循流動性覆蓋率（LCR）和淨穩定資金比例（NSFR）的指標要求；資產在2000億元以下的商業銀行，則只需要遵守相應簡化的流動性適配率和優質流動性資產充足率兩個指標。然而遺憾的是，在公開的監管框架和規則中，流動性指標為少數僅有的按照“適配性”理念差異化監管的內容，與其他司法轄區監管機構相比“適配性”理念的應用範圍較為有限。FSI於2019年3月發佈的《報告》中也證實了這一點。
（三）各國如何實踐“適配性”監管？
上文已經對國際上對於“適配性”監管原則實踐的總體框架、方式和總體實踐情況，以及美國近期對“適配性”監管原則實踐的案例進行了剖析，下文將選取其他司法轄區（均為巴塞爾銀行監管委員會成員）的案例進一步的討論各個地區對於該原則實踐的案例。
在巴西，監管機構採用CAP方式落實“適配性”監管原則，所有銀行被分成五類，分別設定監管要求。在落實《巴塞爾協議II》相關監管要求時，巴西的監管機構曾經要求全國超過1400家銀行業金融機構全部採用統一的監管要求，包括資本充足率要求和其他相關要求。即使《巴塞爾協議II》相比於《巴塞爾協議III》的監管要求較少，但是巴西的監管部門已經感覺到監管力量的匱乏。隨著《巴塞爾協議III》將更多的內容納入監管框架，巴西監管機構開始逐步採用SSAP方式在風險加權資產計算、內部資本充足率評估過程（Internal Capital Adequacy Assessment Process, ICAAP）等領域開始落實“適配性”原則，簡化、放寬小銀行的監管要求。2017年1月，巴西監管機構正式開始採用CAP方式落實“適配性”原則，將所有金融機構分為5類：第1類為總資產暴露/該國GDP大於等於10%或海外資產總額大於等於100億美元的金融機構；第2類為總資產暴露/該國GDP在1%至10%之間且海外資產總額且海外資產總額小於100億美元的金融機構；第3類為總資產暴露/該國GDP在0.1%至1%之間的金融機構；第4類為總資產暴露/該國GDP小於10%的銀行業金融機構；第5類為總資產暴露/該國GDP小於0.1%且商業模式不屬於銀行的金融機構。在這其中，第1類機構包括6家銀行，主要為巴西的國內系統重要性銀行（D-SIBs），同時佔有了巴西金融體系70%以上的資產，需要完全遵守全套的《巴塞爾協議III》監管要求。而第5類機構雖然總數接近1000家，但是僅佔巴西金融體系1%不到的資產，因此僅需要遵守簡易的監管規則。第2-4類機構則介於第1和第5類機構之間，可以遵守與其規模、風險相適配的各類簡化監管規則。例如，對於ICAAP的監管要求，僅有第1類機構需要完全執行ICAAP相關要求，其他機構僅需要執行與其規模、風險相適配的相應簡化ICAAP監管要求。
在中國香港，監管機構自《巴塞爾協議II》後就已經開始採用SSAP方法落實“適配性”原則，簡化、降低中小銀行監管要求。 在《巴塞爾協議II》開始施行之時，香港金管局便允許總資產在100億港元以下的小型銀行採用類似《巴塞爾協議I》的建議信用風險加權資產計算方法。在《巴塞爾協議III》頒佈之後，“適配性”原則在監管規則中的適用更為廣泛，對於中小型銀行簡化或放鬆監管要求的差異化政策包括：一是簡化或豁免中小銀行的流動性監管指標限制。《巴塞爾協議》中LCR、NSFR等流動性監管指標只對跨國的和大型的商業銀行完全適用，香港監管部門對於中型銀行設計了相應的簡化指標。二是簡化或豁免中小銀行的信息披露要求。對於總資產小於10億港元並且居民存款小於3億港元的銀行，香港監管機構允許其豁免《巴塞爾協議》第三支柱相關的信息披露要求。三是差異化的市場風險、交易對手方信用風險加權資產計算方法。例如交易賬簿頭寸小於6000萬港元的銀行或交易賬簿頭寸小於表內外總暴露5%的銀行可以豁免單獨計算市場風險加權資產。除此之外，在中小銀行在計算大額風險暴露、制定恢復計劃等方面，香港監管機構也給予了差異化的監管政策。
在瑞士，監管機構將所有銀行分為5類，差異化的施加了“適配性”的監管政策。其分類指標的參數包括總資產、管理總資產（AUM）、存款保險覆蓋的存款量、權益性資本要求（required equity capital）等。第1類銀行同時也是全球系統重要性銀行（G-SIBs），第2類銀行則同時是國內系統重要性銀行（D-SIBs），第3-5類為中小型銀行。
對於不同類別銀行的監管政策差異包括：一是大額風險暴露限制不適用於小型銀行。大額風險暴露規則的單一對手方風險敞口不得超過一級資本淨額25%要求並不適用於第4和第5類銀行。這與歐盟對於大額風險暴露規則的落實相一致。二是對於小型銀行更為簡化的流動性監管指標。瑞士監管機構對於第4和第5類銀行設置了相應簡化的流動性監管指標，這兩類銀行不需要執行LCR與NSFR要求。三是簡化了小型銀行風險加權資產的計算方法。對於交易對手方信用風險，瑞士監管機構對第4和第5類銀行以及衍生品交易較少的第3類銀行採用了簡化的SA-CCR方法計算風險加權資產。對於信用風險加權資產，瑞士監管機構允許第4和第5類銀行以及部分第3類銀行豁免執行“穿透”原則。對於市場風險加權資產，瑞士監管機構允許交易賬簿總額小於3000億瑞士法郎或交易賬簿總額小於總資產6%的銀行簡化相應的計算方法。四是簡化了公司治理方面的要求。僅有第1-3類銀行必須設立相應的審計和風險管理委員會並聘任首席風險管，而對於薪資報酬相關的監管規定僅適用於總資本大於100億瑞士法郎的銀行。除此之外，瑞士監管機構在ICAAP等《巴塞爾協議》第二支柱的監管要求上，也簡化和放鬆了小型銀行的監管要求。
在日本，監管機構主要在資本充足率、流動性指標、市場風險加權資產計算等方面進行差異化監管。日本監管機構根據銀行的海外分支機構數量來判斷銀行是否跨國運作。對於跨國運作的銀行其需要遵守《巴塞爾協議III》全套監管標準，而非跨國運作的銀行（Non-internationally active banks）則並不需要執行LCR等流動性指標，只需要執行日本監管機構設計的簡化流動性監管指標。同時，非跨國運作的銀行只需要保證資本充足率大於4%即可。此外，只有交易賬簿資產大於1000億日元或交易賬簿資產超過銀行總資產10%的銀行需要單獨計算市場風險加權資產，其餘銀行可按照類似《巴塞爾協議I》的體系將市場風險納入信用風險加權資產計算內框架。
應當指出的是，雖然美國、巴西、中國香港、瑞士、日本等國家或地區簡化和放鬆了對於小型銀行的監管要求，BCBS在《巴塞爾協議》的落地評估中並未認為這些國家或地區落地《巴塞爾協議》有所偏差或遺漏，這也體現了《巴塞爾協議》本身對於“適配性”監管原則的強調。
總體來看，與中小型銀行對金融穩定和金融體系的風險影響相適配，各國監管機構都相應的簡化和放寬了中小銀行的監管標準。簡化和放寬的監管指標不僅在於監管檢查等《巴塞爾協議》第二支柱內容，而且還廣泛存在於流動性監管框架、大額風險暴露，甚至與風險加權資產計算、資本充足率要求等領域。
四、“適配性”監管理念與實踐對我國的啟示
2019年11月7日，國務院金融穩定委員會召開第九次會議，會議指出：“要深化中小銀行改革，健全適應中小銀行特點的公司治理結構和風險內控體系，從根源上解決中小銀行發展的體制機制問題。要把加強頂層設計和激發內生動力充分結合起來，注意中央與地方、 政府與市場的分工，理順激勵機制，充分調動各方面的積極性。”誠然，國內目前有部分中小銀行由於經濟下行、資產質量下降等問題存在一定的風險，需要通過多種方式進行相應的處置。但是，正如銀保監會副主席周亮11月10日在財新峰會上所言，不能只見“樹木”，不見“森林”，絕大多數中小銀行的“森林”還是相應健康、風險相對較小的。深化中小銀行改革不僅在於解決中小銀行自身存在的公司治理等問題，還在於為其健康發展營造良好的健康環境。從國際經驗來看，進一步加強“適配性”監管原則的落實，特別是簡化甚至放鬆低風險、歷史表現優異的中小金融機構監管，不僅可以為中小金融機構營造更為有利、健康的監管環境，還可以進一步集中監管資源，更有針對性的防範系統性金融風險。除此之外，還能夠為落實2月22日政治局第十三次集體學習中“構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系……增加中小金融機構數量和業務比重，改進小微企業和“三農”金融服務”等一系列要求提供良好助力。根據美聯儲近期對於監管規則的修訂以及國際上其他司法轄區對於“適配性”監管理唸的實踐，我國未來拓展“適配性”監管理唸的落實可以從以下幾個方面著手：
一是拓展“適配性”原則適用範圍，助力優質中小銀行更好的發展。當前，在對外公開的明確監管規則中僅有流動性監管指標（LCR與NSFR）落實了“適配性”監管規則。雖然在人民銀行MPA管理框架中，也部分參考了分類監管、適配監管等原則，但是總體而言，“適配性”監管原則的實踐仍有待進一步拓展。甚至在小部分地區，由於地方監管具有一定的自主裁量權，還存在著中小銀行監管壓力、成本大於大型銀行的情況，使得中小銀行難以公平的與大型銀行相競爭。參考國際鏡鑑，“適配性”監管原則還可以適用於大額風險暴露、信息披露乃至於各類風險資產計算甚至於資本充足率、槓桿率要求之中。考慮到我國中小型銀行良莠不齊的現狀，可以將“適配性”監管的優惠政策僅限於部分優質中小銀行之中。對於優質中小型銀行這些監管標準的簡化甚至放鬆不僅有利於這些中小銀行降低合規成本、更好的健康發展，同時還能激勵中小金融機構合規經營來獲得這些優惠的監管政策。
二是服務政策導向，適當簡化甚至放鬆部分中小銀行資本監管要求。 事實上，“適配性”監管原則實施的目的可以不僅限於減小中小金融機構的合規成本，還可以體現為支持國家政策。此前，我們在2018年9月發佈的《降低綠色融資的資本要求：文獻綜述》[12]報告中對於降低綠色資產風險權重的國內外研究進行了詳細論述，並進行了建議。如若遵循“適配性”監管原則，並配合國家汙染防治攻堅戰的政策導向，對於歷史表現優異、風險較小的中小型銀行降低綠色資產的風險權重可以較好地鼓勵其助力可持續發展政策的落實，形成有中國特色的“適配性”監管原則落實案例。未來，隨著這一監管實踐的成熟，還能夠向其他國家或地區進行推廣，形成“中國標準”的對外輸出。
二是參照國際實踐，適當放寬部分小型銀行大額風險暴露敞口限制。此前，2018年5月，銀保監會發布《商業銀行大額風險暴露管理辦法》（銀保監會令2018年第1號）的適用範圍包括了我國境內的所有商業銀行。所有商業銀行都需要遵循同業單一客戶或集團客戶風險暴露額不得超過一級資本淨額25%的限制。這無疑限制了小型銀行對單一客戶的風險暴露上限，對一級資本淨額較少的小型銀行向中型甚至部分小型企業發放貸款帶來了難題。除此之外，大額風險暴露對於“穿透”原則的強調也使得部分小型銀行出於審慎和成本考慮，不再投資需要“穿透”的資管產品。參考國際經驗，一方面，可以適當豁免部分小型銀行在執行大額風險暴露規則中“穿透”行為的使用；另一方面，甚至可以豁免一級資本淨額小於一定指標的銀行大額風險暴露要求限制，幫助其更好的為企業提供貸款，助力實體經濟發展。
四是細化分類標準，差異化監管同規模的不同類型銀行流動性指標。此前，2018年5月，由銀保監會發布的《商業銀行流動性風險管理辦法》（銀保監會令2018年第3號）已經通過差異化監管總資產2000億元以上的銀行和總資產2000億元以下的銀行落實了“適配性”監管理念。然而參照美國、歐盟、日本乃至中國香港監管機構的要求，未來我國監管機構還有空間進一步細化分類標準開展監管。一方面，可以豁免超小型銀行的流動性監管要求，以此降低小型銀行滿足流動性監管框架所需的各類成本；另一方面，還可以參照美聯儲此次修訂，通過加權短期批發性融資額等指標對銀行進行細化分類，分別適配不同比例的LCR與NSFR標準。
五是牢記底線思維，簡化、放鬆監管標準不等於放棄監管、放任不管。“適配性”監管原則的落實並非教條、刻板的複製國際經驗簡化、放鬆所有中小型銀行的監管標準和要求。其他國家或地區在落實“適配性”監管原則之前，都經歷了充分的考量和評估，以期做到鼓勵中小金融機構發展和維護金融穩定的平衡。未來我國對於“適配性”監管理唸的實踐也應當審慎開展，而不能將其等同於放棄監管、放任不管。應當指出的是，“適配性”監管原則的進一步拓展也需要金融機構市場化退出渠道的完善，避免不僅“大而不能倒”而且“小也不能倒”的尷尬情景。否則，在簡化、放鬆中小型銀行監管標準的同時，將可能加大相應的道德風險，從而背離“適配性”監管原則的初衷。
參考文獻：
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（4）Fed ,October 2019, “Changes toapplicability thresholds for regulatory capital and liquidity requirements”,https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/boardmeetings/files/tailoring-rule-fr-notice-20191010a1.pdf.
（5）Fed ,October 2019, “PrudentialStandards for Large Bank Holding Companies, Savings and Loan Holding Companies,and Foreign Banking Organizations”,https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/boardmeetings/files/tailoring-rule-fr-notice-20191010a2.pdf.
（6）FSI ,August 2017, “Proportionalityin banking regulation: a cross-country comparison”,https://www.bis.org/fsi/publ/insights1.htm.
（7）Restoy, F. ,July 2018, “Proportionalityin banking regulation”,https://www.bis.org/speeches/sp180704b.htm.
注：
[1]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=0000000062852c5e016285daadc40017
[2]互助存款指的是兩個銀行將同等金額存入對方銀行之中，銀行間互助存款旨在將部分銀行資產通過存入其他不同銀行的方式，確保其享有存款保險制度25萬元限額的保障額度（美國存款保險制度也將同業存款納入保障範圍內），多發生於小銀行之間。
[3]本處所指的託管銀行是以託管、保管、資產服務（如債券還本付息等服務）為主營業務的銀行。
[4]https://www.fdic.gov/news/news/press/2019/pr19080.html
[5]在徵求意見稿中，監管部門曾希望使用有形資本（tangible equity）來作為分子，但是受到了反對者的廣泛批評，反對者認為銀行此前均使用一級資本（Tier1 Capital）等監管資本指標來進行財務規劃，若貿然改變銀行資本的計算方法不僅可能導致銜接混亂，也可能造成此前部分銀行發行的資本工具喪失作用。因此最終監管機構接受建議，將分子改為一級資本。
[6]https://www.fdic.gov/news/news/press/2018/pr18103.html
[7]經紀存款指的是通過存款經紀人而非自然人直接存入的存款，美國的存款經紀人通過接受自然人委託，收集多個自然人的存款資金幫其尋找利率較高的機構進行存款，由於其追逐高利率的特性，其存款穩定性較差
[8]掃描存款（Sweep Deposit）是一類存款賬戶，一般與一般現金賬戶等共同開立，其間隔一段時間會掃描現金賬戶是否有剩餘資金，若現金賬戶有剩餘資金，則自動將這部分資金轉入掃描存款賬戶，並獲取較高的收益。（現金賬戶收益較低）
[9]SRISK指標為紐約大學恩格爾教授研究團隊提出的一種測算金融系統性風險的方法，用於測算再次發生類似於2008年的金融危機時，金融機構需要籌集多少資本才能保證正常運轉。
[10]“適配性”監管原則不僅侷限於銀行領域，在保險償付能力監管範疇下，也運用了相應的“適配性”原則。
[11]這21個國家或地區均為巴塞爾協商集團（Basel Consulative Group, BCG）成員，BCG是為了進一步深化非巴塞爾委員會成員國家或地區協調與統一資本及相關監管規則而設立的組織。
[12]https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=0000000065a9f5600165cbcf6f5f2717
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