標題：2019年上半年宏觀形勢分析報告
作者：中國財政科學研究院宏觀形勢分析組
指導：劉尚希
組長：石英華
成員：王志剛 王宏利 張鵬 武靖州 李靖 蘇京春 劉天琦
刊期：《財政科學》2019年第8期
本刊2019年第5期刊登的《2019年一季度宏觀形勢分析報告》受到讀者的廣泛關注與好評，近期將繼續為讀者呈現該系列的相關成果——《2019年上半年宏觀形勢分析報告》。本報告由中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心組織並撰寫，是對我國宏觀經濟各個領域2019年上半年的重要指標進行持續跟蹤與深入分析的系列研究報告，包括總報告和製造業、基建投資、房地產、消費、出口、就業、價格、能源、金融、財政收支、地方經濟形勢等十二個領域分報告 。本次推出《分報告十一：2019年上半年財政收支形勢分析》。
分報告十一：2019年上半年財政收支形勢分析
2019年上半年，在宏觀經濟整體增速下行及減稅降費政策力度不斷加大的雙重作用下，財政收入與支出整體增速放緩。大規模減稅力度下，稅收收入下降是財政收入下降的主因，非稅收入雖增速較快但難以持續彌補稅收收入下降所帶來的財政收入增速低位運行趨勢，主體稅種也呈現不同程度的下降。為防範財政收支缺口擴大，整體財政支出緊跟財政收入增速節奏放緩，基建類財政支出增速領跑，基建投資拉動經濟增長的“熱情”猶在但回升空間有限。地方財政收支缺口和政府性基金收支缺口累計值仍較大，國有土地使用權出讓收入同比增速下降，地方政府債務餘額攀升，地方財政吃緊和償還壓力並存。
一、一般公共預算收入延續增速回落低位
2019年上半年，全國一般公共預算收入為107846億元，累計同比增速為3.4%，較2018年全年降低2.8個百分點，增速回落延續低位態勢，“減稅降費”政策效應持續凸顯。
從稅收收入與非稅收入來看，兩者呈現“蹺蹺板”式趨勢變化，2019年上半年，稅收收入和非稅收入累計同比增速為0.9%和21.4%，較2018年12月份累計變動-7.4、26.1個百分點，其中，非稅收入在5月份同比增幅43.5%，創2018年以來新高，6月份同比增幅也高達39.6%，非稅收入增長過快主要原因在於多渠道盤活國有資金和資產籌集收入彌補減稅收入，具體資金來源有二：一是增加特定國有金融機構和央企上繳利潤為主的國有資本經營收入，同比增長3.4倍；二是增加國有資源（資產）的有償收入，同比增長18.3%，兩項收入合計佔非稅收入增收額的88%。相比之下，一系列減稅措施下，至5月末，稅收收入當月同比增速呈逐月加速下降趨勢，如5月份稅收收入當月同比下降13%，拉低公共財政收入下降12個百分點，6月份由於非稅收入環比提高62%，稅收收入拉低公共財政收入下降到6%，總體來看，在非稅收入增速下降反彈持續提升的情況下，稅收收入下降仍是繼續拖累公共財政收入增速回落的主因。
圖11-1 一般公共預算收入當月同比與累計同比
圖11-2 稅收收入和非稅收入累計同比
分稅種來看，在稅收收入增速低位回落的總體趨勢下，國內增值稅、個人所得稅、企業所得稅等稅收收入同比增速下降趨勢更為明顯，反映出2018年制定相關稅收優惠政策已顯見減稅成效，如2019年，個人所得稅呈現同比增速下降趨勢並幾近觸底，上半年同比下降30.6%，較2018年末累計下降高達46.6個百分點，同時，個人所得稅效應釋放消費紅利，上半年，社會消費品零售總額同比增長8.4%，增速比上一季度加快0.1個百分點，國內消費稅也呈現企穩回升態勢，同比增長23.4%；國內增值稅、企業所得稅、進口環節增值稅和消費稅、車輛購置稅、城市建設維護稅，在一系列減稅政策和相關主體稅種附加的影響下，上半年累計同比增速分別為5.9%、5.3%、-2.7%、-3.4%、3.1%和2.5%，較上年全年分別下跌3.2、4.7、8.4、2.1和8.5個百分點。2019年5月開始，印花稅同比增速觸底反彈，上半年同比增長6.9%，觸底原因有二：一是2018 年系列金融防風險政策措施，二是稅收優惠配套措施的實施，證券印花稅拉低印花稅收入，使得全年基數較低，2019年經濟逐步回暖帶動印花稅企穩回升。基於2018年國家房地產政策調控效應、土地供應下降等因素，2019年上半年，全國房地產開發投資增速比一季度回落0.9個百分點，房地產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅同比增速分別為-0.5%、10.3%、-13.4%，較2018年年末也分別下降11.4、4.6、14.5個百分點，下降幅度較大。
圖11-3 國內主要稅種累計同比
圖11-4 採取稅收優惠等政策影響較為明顯的稅種
圖11-5 一般公共預算收入累計同比變化
中央與地方層面來看，2019年上半年，中央一般公共預算收入與地方本級一般公共預算收入累計同比增速為3.4%和3.3%，較2018年全年下降1.7和3.1個百分點，繼續延續增速下降態勢，其中，全國一般公共預算收入累計同比增加3.4%，中央和地方一般公共預算收入拉動全國一般公共預算收入增長分別為1.4和2個百分點。
分區域來看，2019年1-5月，東部、中部、西部地區一般公共預算收入累計同比增速分別為-5.7%、6.7%和1.4%，較2018年1-5月份分別下降14.4、3.4和10.2個百分點。其中，中部地區財政收入增速最高，也更為穩健；西部地區受區域分化影響，累計同比增速較低；東部地區財政收入基本穩健，但2019年5月收入增速下滑趨勢明顯，北京、上海、天津等地財政收入也連續五個月呈負增長。
圖11-6 東中西部地區財政收入累計同比
二、一般公共預算支出更趨積極但態勢減弱
2019年上半年，全國一般公共預算支出累計同比增速10.7%，較2018年全年提升2個百分點，受制於稅收收入大幅下降，環比1-5月份下降了1.8個百分點，一般公共預算支出同比增速積極但節奏有所放緩。
圖11-7 一般公共預算支出當月同比與累計同比
從各項支出來看，2019年上半年，教育、科學技術、社會保障和就業、節能環保、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸和債務付息累計同比增速分別為10.5%、17.3%、6.7%、19.7%、13.5%、13%、22.3%和12.1%，較2018年全年變動3.8、2.8、-3、6.7、3.3、3.1、18.6和-5個百分點。其中，交通運輸支出增速領跑各項一般公共預算支出；科技支出、節能環保支出增速相對較快，反映出財政支出向科技發展、汙染防治、自然生態保護方向更為傾斜。此外，以城鄉、農林水事務、交通運輸和科學技術支出為口徑的基建支出累計同比增速均大幅高於公共財政支出增速，上半年基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增長4.1%，增速比1-5月份提升0.5個百分點，基建投資拉動經濟增長的政策意圖較為明顯，但也看到，2019年上半年土地財政收入大幅下滑，減稅降費使得地方政府財政吃緊，嚴控地方隱性債務，基建投資回升空間有限。
中央和地方層面來看，2019年上半年，中央和地方本級一般公共預算支出累計同比增速9.9%和10.8%，較2018年全年下降1.1和3.8個百分點。其中，中央財政支出同比增速在2019年2月份達到近一年內最高點，地方一般公共預算支出在2018年11月份企穩回升，但2019年上半年整體呈下滑趨勢。
圖11-8 一般公共預算各項支出累計同比增速
圖11-9 中央與地方本級一般公共預算支出累計同比
分區域來看，2019年1-5月份，東、中、西部地區一般公共預算支出累計值同比增速分別為10.7%、1.4%、16.3%，其中，東部財政支出同比增速較為平穩，較2018年全年增長1.9個百分點；西部地區財政支出同比增速變動較為明顯，從2018年末累計同比增速8.9% 上升到16.3%，提升7.4個百分點；2019年5月，中部地區財政支出同比增速下降明顯，主要是2018年5月中部省份支出均較大幅度上升進而同比支出基數較大，因此帶動的下降幅度較為明顯。
圖11-10東、中、西部一般公共預算各項支出累計值同比
三、政府性基金收支形勢分析
2019年上半年，全國政府性基金收入累計同比增速為1.7%，較2018年全年累計同比增速下降26.4個百分點，其中，中央政府性基金收入同比增速為3.5%，較2018年全年下降0.7個百分點，變動幅度相對較小；地方政府性基金收入同比增速-0.8%，較2018年末下降22.2個百分點，其中，國有土地使用權出讓收入同比增速-0.8%，較2018年同期和年末同比增速下降高達25.8和43.8個百分點，原因在於上半年全國房地產開發增速的持續回落，表明2018年以來房地產調控政策對國有土地使用權出讓收入和地方政府性基金收入影響作用基本顯現。
圖11-11 政府性基金收入的累計同比
從政府性基金支出來看，2019年上半年，全國、中央和地方本級政府性基金支出累計同比增速分別為32.1%、8.1%和32.8%，較2018年上半年同比增速變動分別為-5.2、12.1、-6.3個百分點，其中，國有土地使用權出讓金收入安排的支出同比增速為11.5%，較2018年末同比下降18.4個百分點。
四、總體判斷：整體減稅效應凸顯，地方財政吃緊和債務償還壓力並存
（一）減稅政策拉動稅收收入減少，謹防支出減少難以拉動經濟
2018年以來，我國陸續採取提高個稅起徵點、個稅專項附加扣除、下調部分行業增值稅稅率、增值稅合併稅率等一系列舉措，個人所得稅、增值稅等主要稅收收入大幅下降；2019年，減稅力度進一步加大，預計全年減稅降費力度達2萬億元，減稅政策的實施，有利於減輕企業負擔、激發市場活力，但不可避免的是國家稅收收入的整體減少；為防範財政收支赤字的擴張，勢必要縮減具有“看得見的手”政府宏觀調控手段之一的財政支出行為，即隨著國家公共財政收入的收縮而做相應支出“減法”。現實表明，2019年上半年，稅收收入的下降導致財政收入同比增速回落；伴隨大企業PMI景氣度49.9%跌破榮枯線，新訂單指數的連續下滑，以國有資本經營收入和國有資源（資產）的有償收入支撐的非稅收入拉動財政收入的方式不可持續，如下一步稅收收入增速繼續下滑，從其他渠道籌集資金形成對沖的方式有限，公共財政支出增速預計還會進一步下滑，試圖通過財政支出端發力拉動經濟也會愈發困難。
圖11-12 政府性基金支出累計同比增速
（二）地方財政吃緊，債務償還壓力大，未來地方財政風險值得關注
從稅收收入來看，稅收收入增速下降恐帶動支出繼續下滑；在一系列減稅政策、房地產融資收緊與土地供應減少調控政策下，共享稅收入和地方主要稅種收入增速放緩，在積極財政支出政策拉動經濟增長背景下，一方面，造成下半年財政收支壓力會持續增大，2019年上半年，地方公共財政收支缺口累計值為96913億元，較2018年同比增長12%；另一方面，伴隨財政收入的減少會相應減少地方財政支出，導致地方財政支出拉動投資乏力，2019年上半年鐵路和公路運輸業投資同比增速14.1%和8.1%，同比變化-1.0和1.9個百分點，以中央財政為主的鐵路投資明顯優於地方支持為主的公路投資，因此，未來地方財政支出可能會面臨乏力與後勁不足。
從政府性基金收入來看，地方政府重要收入來源國有土地出讓權收入可能繼續呈下降趨勢；伴隨2018年房地產調控政策翹尾，2019年上半年，土地購置面積同比增長-27.5%，國有土地出讓權收入累計同比下降0.8%，較上年同期下降43.8個百分點，政府性基金缺口累計值50391億元，較2018年同比增長20.6%；近期銀保監會、發改委等部門全面收緊銀行貸款、信託、海外債等主要融資渠道，預期下半年房地產融資形勢嚴峻，房地產投資放緩，進而地方國有土地出讓收入將進一步下滑，直接影響地方財力。
從地方專項債層面來看，提前下發恐後續乏力。上半年，全國地方累計發行新增債券21765億元，佔2019年新增地方政府債務限額30800億元的70.7%；其中6月當月發行規模7170億元，約佔上半年累計發行規模的三分之一，創年內單月發行規模新高，而截至5月份，地方政府債務餘額為198953億元，而同期地方財政收入累計值僅為8538億元，地方隱性債務嚴控雖在延續，但龐大的地方政府債務可能會給地方財政造成較大支出壓力，專項債的提前下發，雖然短期內拉動地方支出增長，但長期可能會造成後續基建等拉動經濟發展的支出乏力。
圖11-13 中央與地方財政收支差額當月值和累計值
圖11-14 政府性基金收支差額當月值和累計值
圖11-15 地方債務餘額趨勢
總的來看，當前的積極財政支出政策和減稅政策基本適應經濟形勢的發展。但在經濟基本面趨弱和減稅降費雙重作用下，如何緩解尤為凸顯的地方財政壓力，成為當前解決財政收支矛盾的重點。建議下一步從財政支出政策端精準發力、完善地方專項債工作和推進地方全面實施預算績效管理三個層面，進一步提升財政資金投入與運行效率，防範化解可能產生的財政風險。
一是積極財政政策精準發力，繼續促進經濟運行保持合理區間。2019年下半年，繼續推進落實減稅降費政策，實現企業盈利壓力加大下的“放水養魚”；要進一步落實更為精準有效的財政支出政策，充分發揮財政資金的引領作用，帶動金融資本和社會資本投資，適當增加預算內投資，加大對有關“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區發展以及海南全面深化改革開放等方面的重大項目投入。
二是進一步完善後續地方專項債工作和縣級財力保障機制。建議適當增加專項債規模，加大和加快中央對地方轉移支付力度與進度，鼓勵地方政府盤活存量財政資金，加大天然氣儲氣設施、地下綜合管廊、中西部鐵路、沿邊公路、重大水利、城鎮及農村汙水垃圾處理等基礎設施領域補短板力度，增強內需對經濟增長的關鍵支撐作用。
三是進一步推動地方全面實施預算績效管理。通過強化預算績效目標管理，事前、事中、事後的全過程、全流程的績效評價機制，完善評價制度，“四本預算”逐步納入預算績效管理等方式進一步解決財政資金使用效果不高、責任落實不到位等問題，提高財政資金的使用效益與效果。
（劉天琦 執筆）
全文刊載《財政科學》2019年第8期，歡迎訂閱！
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