中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申XX號
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理蝶海月酒店管理有限公司，住所地雲南省大理市喜洲鎮桃源村南接。
法定代表人孫明敏，該公司總經理。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市清廬海悅酒店有限公司，住所地雲南省大理市喜洲鎮桃源村二社。
法定代表人李曉峰，該公司總經理。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市尚渡島客棧，住所地雲南省大理市銀橋鎮磻溪村委會11社。
經營者楊曉輝。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市璽竹海景客棧，住所地雲南省大理市銀橋鎮磻溪村委會北磻***號。
經營者趙曉初、邱維。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市喜洲鎮桃源喜鵲棲所客棧，住所地雲南省大理市喜洲鎮桃源村委會弓魚洞廣場古戲臺旁。
經營者劉豔。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市品悅桃源客棧，住所地雲南省大理市喜洲鎮桃源村2社**號。
負責人陳文廣，該客棧總經理。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市洱海娜裡度假客棧，住所地雲南省大理市銀橋鎮磻溪村委會*組***號。
經營者劉志剛。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市遠山近水海景客棧，住所地雲南省大理市銀橋鎮磻溪村委會北磻***號。
經營者陳文。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市海平面客棧，住所地雲南省大理市銀橋鎮馬久邑村8社**號。
經營者郭強。
再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）大理市樸域海景度假酒店，住所地雲南省大理市大理鎮才村村委會*組。
經營者魏洪林。
訴訟代表人大理蝶海月酒店管理有限公司。
訴訟代表人大理市清廬海悅酒店有限公司。
訴訟代表人大理市尚渡島客棧。
訴訟代表人大理市璽竹海景客棧。
以上再審申請人共同委託訴訟代理人XX，北京市XX律師事務所律師。
再審申請人大理蝶海月酒店管理有限公司、大理市清廬海悅酒店有限公司、大理市尚渡島客棧、大理市璽竹海景客棧、大理市喜洲鎮桃源喜鵲棲所客棧、大理市品悅桃源客棧、大理市洱海娜裡度假客棧、大理市遠山近水海景客棧、大理市海平面客棧、大理市樸域海景度假酒店（以下簡稱“蝶海月酒店等經營戶”）因訴雲南省大理市人民政府（以下簡稱“大理市政府”）其他行政行為一案，不服雲南省高級人民法院（2018）雲行終252號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
蝶海月酒店等經營戶向雲南省大理白族自治州中級人民法院起訴稱，2017年3月31日，大理市政府作出大府登〔2017〕3號《大理市人民政府關於開展洱海流域水生態保護區核心區餐飲客棧服務業專項整治的通告》（以下簡稱“大理市政府3號通告”），從通告第二頁的整治內容可知，通告行為對整治範圍內客棧經營戶的權利義務產生實際影響，而蝶海月酒店等經營戶經營的客棧在通告載明的整治範圍內，因此蝶海月酒店等經營戶與通告行為人之間具有行政訴訟法上的利害關係，即蝶海月酒店等經營戶為通告行為的利害關係人。大理市政府作出通告行為前未聽取利害關係人的陳述意見，違反正當法律程序。故起訴請求撤銷大理市政府3號通告。
雲南省大理白族自治州中級人民法院一審作出（2018）雲29行初17號行政裁定認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二條第二款的規定，海月酒店等經營戶請求撤銷的大理市政府3號通告，系大理市政府發佈的具有普遍約束力的決定，通告針對的對象不特定，且通告在專項整治期限內能反覆適用,故蝶海月酒店等經營戶的訴請依法不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍，據此該院裁定對蝶海月酒店等經營戶的起訴不予立案。
蝶海月酒店等經營戶不服，向雲南省高級人民法院提起上訴。雲南省高級人民法院二審作出（2018）雲行終252號行政裁定認為，根據在案證據及調查，2017年3月31日大理市政府3號通告發布，2018年6月29日蝶海月酒店等經營戶向一審法院提起行政訴訟，請求撤銷大理市政府3號通告。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。”及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。”的規定，本案中，蝶海月酒店等經營戶自2017年3月底至4月初已經知道大理市政府3號通告的內容，其向人民法院提起行政訴訟的時間為2018年6月29日，已經超過了一年的起訴期限。一審法院以蝶海月酒店等經營戶起訴的大理市政府3號通告屬於具有普遍約束力的決定不屬於人民法院行政訴訟受案範圍的認定缺乏依據，該院予以糾正。但一審法院對蝶海月酒店等經營戶請求撤銷大理市政府3號通告不予立案結果正確 。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
蝶海月酒店等經營戶向本院申請再審稱，本案應當適用行政行為作出時有效的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》有關兩年起訴期限的規定，其提起本案訴訟並未超出法定的起訴期限。故請求撤銷一、二審裁定，依法再審本案。
本院經審查認為，行政訴訟起訴期限是指法律規定的當事人不服某一行政行為向法院請求司法救濟的時間限制。行政訴訟起訴期限制度的價值是多元的，一方面尊重長期存在的事實狀態，維護社會秩序特別是公法秩序的穩定；另一方面可以敦促當事人及時啟動權利救濟程序，及早解決行政糾紛，使不確定的行政法律關係儘快確定，從而提高行政管理和公共服務的效率。大理市政府3號通告作出時有效的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過２年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條將該規定修訂為“行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年”。
本案再審審查的爭議焦點為：前述新舊司法解釋對於同一起訴期限作出了不同的規定，蝶海月酒店等經營戶2017年3月底至4月初知道涉案通知內容並於2018年6月29日提起本案訴訟，是否超出法定起訴期限。（一）適用1年起訴期限造成了當事人客觀上起訴不能，影響行政訴訟法立法宗旨的實現
本案中，如適用《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》並直接從蝶海月酒店等經營戶知道大理市政府3號通告內容之日起計算起訴期限，其起訴期限在2018年3月底4月初即已經屆滿，亦即，該司法解釋於2018年2月8日施行之後，蝶海月酒店等經營戶僅剩一個多月的起訴期限，而按照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規定，其尚有一年多的起訴期限。如此，因新司法解釋實施而導致蝶海月酒店等經營戶在本案中的起訴期限嚴重縮短，而對此蝶海月酒店等經營戶顯然無法預知。故適用1年起訴期限違反了“法不溯及既往”原則，亦有悖於《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》的制定初衷。
（二）適用1年起訴期限違反了有利於行政相對人的法律適用原則,不利於當事人訴權的行使
最高人民法院《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》（法[2004]96號）第三部分規定了“實體從舊、程序從新”並有利於行政相對人的原則，對於發生在新法施行之前的行政行為應當從有利於保護行政相對人合法權益的角度選擇法律及司法解釋適用。故雖然起訴期限屬於程序性規定還是實體性規定尚有爭議，但在《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定的起訴期限較長的情形下，本案也應從有利於保護行政相對人行使訴權的角度，適用該司法解釋有關2年起訴期限的規定，即使不能，亦應自《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》施行後從施行日起重新計算1年起訴期限，而不應如二審法院簡單地認定本案超出法定起訴期限。
另，在加快生態文明體制改革，建設美麗中國，將生態文明建設放在突出地位的當下，大理市政府為切實減輕洱海入湖汙染負荷、促進洱海水質穩定改善而作出大理市政府3號通告。對於該通告是否違反法律規定，本院不予審查，可由原審法院受理後依法審理。
綜上，二審法院認定蝶海月酒店等經營戶提起本案訴訟超過法定1年起訴期限，與“法不溯及既往”的法理相違背，亦不利於蝶海月酒店等經營戶依法行使訴權，且缺乏法律及司法解釋依據。本案依法應予再審。蝶海月酒店等經營戶的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：
一、指令雲南省高級人民法院再審本案；
二、再審期間，中止原裁定的執行。
審 判 長 楊科雄
審 判 員 李智明
審 判 員 李德申
二〇一八年十二月二十八日
法官助理 曹 巍
書 記 員 朱小玲
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