挪威曾經是歐洲窮國之一，祖上最興盛的階段就是維京時代的北歐海盜。上個世紀70年代北海發現油田後興起的近海石油工業成為挪威國民經濟的重要支柱，因此才步入高度發達工業國之列。挪威是高度發達的資本主義國家，經濟是市場自由化和政府宏觀調控成功結合的範例。雖然挪威不是歐盟成員國，但執行歐盟委員會指令比例高達99.3%。挪威央行管理著總資產約為11,000萬億美元的全球最大的主權財富基金，其投資組合的3%投資於中國證券市場。因此，與英德法不同，挪威是歐洲國家中比較典型的另一類存在。
高效和安全的支付系統是一個國家貨幣體系地位的基礎。支付市場新的結構化的特徵，如垂直整合、國際化、新的市場進入者和供應商集中度提高，都表明挪威央行必須評估自己將如何發揮作用。
支付市場的垂直整合讓傳統產品公司極大地延伸了在支付價值鏈上的影響力。支付系統的所有權越來越被國際資本所擁有，這引發了支付系統不從挪威社會的最佳利益出發的擔憂。
在挪威現有的支付體系中，大型銀行間的支付要在央行單獨結算，而銀行客戶之間的結算首先需要發送到清算所，然後再由央行結算銀行頭寸。從支付效率來看，更便宜和更安全的IT基礎設施的發展、以及其他國家在發展實時全天候支付結算方面的進展，都激勵了挪威央行考慮建立一箇中立平臺和一組規則以支持所有類型的支付在央行可以直接實時結算。
當越來越多挪威的關鍵基礎設施成為全球科技巨頭的一部分，安全和國家治理與控制的問題就變得相關了。挪威的銀行和私人金融基礎設施提供商依賴於極少數ICT和數據中心提供商，這可能對一些具有系統重要性的機構形成挑戰。挪威央行認為需要考慮對這種類型的ICT和數據中心的監管框架，需要測試他們的網絡安全性和應急安排，並且識別哪些私營實體對基本的國家職能至關重要因此應收到《安全法》的約束。
類似Libra的全球穩定幣是封閉的生態系統，雖然促進了創新並且改善了用戶跨境支付的體驗，但可能帶來諸多風險，包括隱私、網絡安全和金融穩定性等。對他們可能的應對方案是央行數字貨幣，它可以在銀行系統中斷時提供備份解決方案並有利於促進支付市場的競爭。
可以拿中國的支付體系和大型科技企業的創新與挪威或歐洲做一個比較。
中國的境內支付體系在全球都處於領先地位。第二代中國現代化支付系統(CNAPS)自2013年大額（實時）支付系統和小額支付系統（批量發送業務、定時清算軋差）全部投入運營。作為歐元體系中人民幣CNAPS的對標物，TIPS直到2018年11月才上線；作為美聯儲中CNAPS的對標物，FedNow要到2023或2024年才上線。此外，為滿足人民幣跨境支付和結算的需要，中國央行於2018年5月完成了人民幣跨境支付系統的二期全面投產。
在支付的前端市場，中國市場從充分的市場競爭中誕生支付寶/螞蟻金服和微信這樣的科技巨頭。他們不僅是提供了幾乎最好體驗的移動支付服務，而且已經發展成為以DNA商業模式為核心的大型科技企業，能夠提供廣泛的金融和非金融服務。境外的支付巨頭，例如PayPal也已經於2019年9月獲得中國支付的牌照，這體現了中國金融對外開放和監管自信。
在伴隨螞蟻金服和騰訊的發展過程中，中國監管也積累了針對大型科技企業（他們都是以支付服務切入和為核心）的監管經驗。大型科技公司的發展對公共政策帶來了數據隱私、公平競爭和金融穩定性等方面的挑戰。中國央行對大型科技企業的監管經驗或許對全球央行有借鑑意義。
螞蟻金服和騰訊都是獨立封閉的生態系統，他們以支付切入發展了完整的經濟活動。他們利用其大數據和大數據分析擅長的優勢，對其管理的貨幣市場基金的流動性模式進行分析和預測，因此可以有效管理流動性風險並將貨幣市場基金的餘額作為一種支付工具。他們因此發展了數字貨幣業務。與傳統以銀行為中心的金融層級不同，他們發展出以支付業務為中心並延伸出資產管理、借貸、保險等金融服務的產業組織。他們事實上已成為信息寡頭，壟斷了通過們網絡的數據價值，並且缺乏與其對等的網絡平臺的互操作性，製造了跨網絡交易的壁壘，形成了市場割裂。
中國央行要求他們發行的數字貨幣與法幣的強制可兌換性降低了支付網絡設置的交易障礙。中國央行通過切斷銀行與所有第三方支付服務商的通道並建立網聯平臺來負責非銀行支付機構網絡支付清算，因此削弱了他們壟斷數據的權力並且為其他小的支付服務商創造了更公平的競爭環境。央行也將他們的備付金賬戶從商業銀行收歸央行、取消備付金利息並將備付金率要求從20%提升至 100%，因此消除了他們佔用備份金利息的可能和挪用備份金（以為他途）帶來的金融穩定性風險。央行還為單隻貨幣基金每日提現設置了10,000人民幣的上限，有效緩解了貨幣市場基金（的餘額作為支付工具）的流動性風險。當螞蟻金服和騰訊的金融服務發展到相當規模之後，央行本著“同樣的業務，同樣的風險，同樣的監管”的原則已經要求他們持有必要的金融牌照按照與傳統金融企業對等的監管預期進行一致的監管。
總體來說，中國在支付技術、大型科技企業的數字貨幣創新以及對他們的有效監管，都顯著領先於全球其它國家。
支付系統和挪威央行
一個國家需要有一個運轉良好的支付系統。沒有快速、廉價和安全的支付，現代社會就會陷入停滯。如今，用戶可以訪問依賴於大規模IT 系統的付款方式，以便高效地處理付款。我們需要確保支付系統能夠適應新技術，滿足企業和消費者的未來需求。
挪威議會已指派挪威央行負責推進高效和安全的支付系統。新的《中央銀行法》明確規定了這一點，該法於今年初生效。挪威央行是支付結算系統的運營商，負責監管銀行間支付系統。這些運營角色在未來幾年可能更加重要。下面我來談談兩個趨勢。
首先，我們注意到支付市場的垂直整合日益加強。客戶界面服務更緊密地連接到底層基礎設施。我們在挪威看到了一個例子，即Vipps與BankID和BankAaxept的合併。還有一種趨勢是，以前與行業組織訂立的共同合同安排將轉移到產品公司。另一個例子是蘋果，它限制哪些支付服務可以在其移動設備上提供。此外，新的資金和支付系統計劃不斷被推出，這些系統既提供客戶服務又提供結算服務，最近的案例就是由Facebook和其它投資者支持的風險企業Libra。作為負責促進高效支付系統的權威機構，挪威央行需要考慮整個支付鏈。我們還需要問自己，促進者和監管者的角色是否足夠，或者我們是否需要承擔更大的運營責任，以履行我們的社會使命。
第二，支付系統關鍵部分的所有權正在發生變化。一個相關的例子是萬事達卡計劃收購Nets的關鍵一部分。北歐P27倡議不會是最後一次為挪威克朗支付基礎設施爭取更多國際所有權的努力。在挪威央行，我們需要評估確保社會利益得到保障的最佳方式。
實時支付的未來架構
挪威是數字化的早期採用國，其支付基礎設施一直位居世界一流。多年來我們已獲益良多。但隨後，公共基礎設施的發展就停止了。一些鄰國已經建立了支付基礎設施，這些基礎設施在某些方面現在領先於我們。
公共基礎設施是有道理的。它使我們能夠實現規模經濟、運作良好的支付網絡和公平競爭環境。支付服務提供商將能夠爭奪由高效和安全系統支持的客戶。銀行節省了大量資金，因為不再需要廣泛的分行網絡。基礎設施是造福於每個人的集體產品。
長期以來，我們的經驗是，行業運營商們一起來與挪威央行合作，商定好的解決方案。但是，當支付服務日益成為競爭舞臺，技術和市場結構的發展，可能會阻礙良好公共解決方案的出現。我們面臨這樣的風險：由於公共基礎設施正在受侵蝕，支付系統將變得更碎片化。我們現在必須考慮，挪威央行是否應該採取行動來抵消這種碎片化。
需要幾個小時或幾天才能完成支付的交易，將很難滿足未來的支付服務用戶。因此，實時支付的基礎設施至關重要。2016年，挪威央行與銀行業發起一個聯合項目，以建立一個改進的實時支付平臺。春天，挪威的銀行拒絕了參加P27項目的邀請。
即將推出的Straks 2.0即時支付平臺是一個改進，但不是挪威實時支付的永久解決方案。其它的暫且不提，它對於企業用戶就不適合。問題是我們如何從現狀開始。事實證明，爭取支持以對行業機構擁有的基礎設施進行必要的現代化，是一項挑戰。
挪威央行發起了一個項目來評估整個支付和結算系統。我們的目標是，確保在未來也擁有高效和安全的支付基礎設施。一些關鍵問題是：
1、我們的支付基礎設施是繼續全挪威製造的，還是可以更國際化？
2、在這種情況下，我們如何解決與國家應急準備有關的問題？
3、是應該維持支付現狀，即在央行結算之前先由銀行清算，還是在挪威央行一對一的直接結算付款更有效？
在引入現行結算系統時，技術侷限和成本限制了可在央行實時結算的支付筆數。主要規則是，大型銀行間支付要在央行單獨結算，而銀行客戶之間的支付首先發送到清算所，然後再由央行結算銀行頭寸。在週一至週五期間，挪威央行每天結算五次這些（銀行）頭寸。
近年來的技術發展 — 更便宜、更安全的IT基礎設施 — 使得在央行對零售支付進行直接和幾乎實時的結算成為可能。與傳統結算系統不同，新系統每週七天可全天候開放。這將為央行直接運營更有效的通用基礎設施鋪平道路。
越來越多的國家已經擁有或正在開發這樣的解決方案。即使在支付量較大的大型經濟體，也正在央行推出各類支付的全天候實時結算。2018年，歐洲央行推出了目標即時支付結算 （TIPS）（系統）。秋天，美聯儲宣佈將建立一個名為FedNow!的類似系統，來實現美元實時結算。冰島已經有一個類似的系統。瑞典央行正在計劃通過與歐洲TIPS系統連接，過渡到直接在央行進行實時支付結算。
在央行進行單獨和直接的實時支付結算，自動消除了系統參與者之間的信用風險。因為銀行不再需要繞道通過清算所，因此係統得以簡化。支付系統的運營風險也因為步驟減少而得以降低。
修訂的歐盟支付服務指令（PSD2） 在挪威法律中實施了，自2019 年 4 月起生效。PSD2的宗旨之一，是促進更大的競爭和創新。類似的法規正在世界其他地方實施，並可能幫助新進入者在支付市場站穩腳跟，無論他們是像Apple、Google和Facebook那樣的全球科技巨頭，還是規模較小、更本土的運營商。新的服務和服務提供商將要求調整底層基礎設施和規則。平等和透明的競爭條款至關重要。同時，必須解決國家治理、控制和安全方面的考慮。
在這個背景下，為直接結算所有類型的支付，在央行的一箇中立平臺和一組規則，也是我們正在考慮的一個顯見的選項。對於在挪威央行以挪威克朗進行的這種結算，可以設想成：一個系統要麼直接連接到挪威央行的結算系統NBO，或者連接到TIPS，正如瑞典正在規劃的那樣。
在不久的將來，我們將開始與行業代表進行對話。挪威基礎設施進一步現代化的進展現在必須成為首要考慮。
安全和國家治理與控制
如果一個企業執行對社會運作至關重要的任務，決策者需要評估為確保國家適當治理和控制所必需的條例和系統。當越來越多的關鍵基礎設施成為全球科技巨頭和支付公司的一部分或被他們擁有時，這個問題變得相關了。
ICT系統的運作已經基本上外包。這帶來了一些挑戰。支付系統中的私人金融市場基礎設施（FMI）所有者向挪威央行報告，難以獲得必要的ICT專門知識來運行和維護關鍵功能。如果將ICT的運行和維護轉移到國外，在短期內，它可提供更好和更安全的解決方案。但我們也必須考慮長期後果。離岸外包可能損害國家的系統運行、開發和後續跟進能力。如果大部分運行從另一國進行管理，挪威當局也難以協調應急規劃。
當任務被轉移到國外時，挪威央行為銀行間系統設定了條件。這些條件包括硬件的物理地必須位於挪威。在挪威的應急安排必須就緒，當危機發生時，可以迅速接管在國外執行的任務。
挪威央行認為，需要更密切地監測支付系統的關鍵服務提供商。挪威央行將與挪威金融監督局協商，審查支付系統關鍵ICT服務提供商和數據中心的應急安排和安全性。這不會改變 FMI 所有者對外包業務的責任。
挪威的銀行和支付系統依賴於極少數的ICT提供商和數據中心，這些供應商和數據中心對其他關鍵基礎設施也至關重要。當局需要跟蹤這種系統性風險。ICT服務提供者不受直接監督，與銀行和支付系統的實體受直接監管的方式不同。
在其去年的正式報告中，ICT安全委員會指出，對分包商的監管可能對一些具有系統重要性的機構形成挑戰。委員會沒有就如何跟進與關鍵ICT服務提供商和數據中心的監管有關的挑戰提出具體建議。挪威央行在磋商答覆中寫道，以下幾點值得特別注意：
1、集中風險的重要性和管理，因為許多關鍵功能依賴於少數ICT服務提供商和數據中心。
2、對關鍵公共功能（如支付系統）重要的ICT服務提供商和數據中心的監督框架。
3、關鍵ICT服務提供商和數據中心的應急安排是否足夠。
ICT 服務提供商、FMI 所有者和金融機構需要解決網絡風險。挪威金融監督局和挪威央行最近主動與業界進行對話，討論是否引入一個框架，在挪威銀行和支付系統中測試網絡安全。這個框架稱為TIBER-EU，由歐洲中央銀行（ECB）開發。包括丹麥和瑞典在內的一些挪威鄰國已經或即將引入歐洲央行的測試框架，如TIBER-DK和TIBER-SE。挪威金融監督局和挪威央行正計劃邀請業界就這一測試框架進行對話。它還可用於加強與銀行和支付系統的主要ICT服務提供商相關的安全性。
政府各部目前正在開展工作，確定哪些私營實體對基本國家職能至關重要，應受《安全法》的約束。基本國家職能的定義為，全部或部分喪失這一職能將對政府保護國家安全利益的能力產生影響。《安全法》的目的包括保護關鍵基礎設施、關鍵公共職能和敏感信息，以免受故意、不良事件的影響。挪威央行正在向財政部提供這方面的輸入。澄清哪些私人實體受制於《安全法》，對挪威央行的後續和監管活動可能具有重要意義。
新數字形式的貨幣
到目前為止，我已討論加強銀行基於存款的支付系統的措施。另一個趨勢是，出現了新的貨幣形式和支付系統形式。它們最終可能會改變系統的體系結構。
挪威央行正密切注視Libra和其他倡議的進展。許多這些新系統的一個共同特點是，它們是公共基礎設施之外的封閉式支付系統。它們具有全球影響力，在某些情況下，如Libra，使用自己的貨幣單位。它們通常使用分佈式賬本技術 （DLT） 的一種變體。
這種新系統促進了競爭和創新。它們還有助於將注意力集中在現有支付系統運作令人不滿意的部分上，例如，跨境支付費用昂貴且速度緩慢。即使過去幾年的改進，包括在SWIFT 的主持下，效率仍有相當大的提高潛力。
同時，新的貨幣和支付系統也帶來許多挑戰。個人用戶將面臨新的安全風險。隱私可能存在問題。如果它們變得足夠大，足以獲得市場力量，這些系統可能成為系統性風險的來源。對於一些在外幣支付的轉變中容易受到傷害的國家來說，國家迴旋餘地和執行貨幣政策的能力可能會被減弱。
挪威央行目前正在評估現有的監管框架，如電子貨幣條例，是否能適當應對這些新系統所引發的挑戰。新系統可能不屬於現有框架的範圍，或者沒有被現有框架充分解決。因此，我們必須考慮調整規則，以及考慮是否需要新的條例。可能需要國家和國際兩個層面的決策者做出更廣泛的合作努力，以制定強有力的對策。
對新的私人數字貨幣的另一種可能的應對是中央銀行數字貨幣。目前公眾可獲得的央行貨幣是紙幣和硬幣兩種形式。現金具有重要的屬性。它需要易於獲取和易於使用，以履行其在支付系統中的角色。現金使用量的下降以及貨幣和支付體系發生更深刻結構性變化的可能性，意味著我們需要考慮發行央行數字貨幣是否明智。
挪威央行的一個工作組更密切地研究了央行數字貨幣的目的和相關形式。該工作組發現，一旦銀行支付系統中斷，央行數字貨幣可以作為備份解決方案。如果銀行系統變得更加國際化，這一應急方面可能會變得重要。此外，央行數字貨幣有助於維持支付市場的競爭，並提供法定貨幣的特點。
展望未來，挪威央行將進一步評估這些解決方案，能在多大程度上提供必要和可取的特徵。然後，我們將決定是否繼續測試。這是一項長期任務，現在得出任何結論還為時過早。這項工作還與其他措施銜接，以確保健全的支付系統和對貨幣體系的信心。我們必須考慮結合公共和私營實體的措施，使我們能夠最好地履行社會使命。
支付系統正在發生變化，新的結構化的特徵，如垂直整合、國際化、新的市場進入者和供應商集中度提高，都表明挪威央行必須評估自己將如何發揮作用。我們的雄心壯志，必須是維持一個至少與可比國家對等的支付系統。
我們一開始就說，一個國家需要一個高效和安全的支付系統。如果它不能發揮作用，該國貨幣將失去它在貨幣體系中的地位。因此，對於每一個發行貨幣的央行來說，管理和控制支付系統的發展是很重要的。這是核心問題：只有挪威央行才能提供挪威克朗的最終和安全的結算。這將是確保挪威的支付系統繼續高效和與時俱進的基本原則。
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