謝維和
中國教育學會副會長
清華大學校務委員會副主任、原副校長
三十多年過去了，大學的辦學自主權為什麼落實不了？
深化高等教育體制機制改革這個目標當然是要提高和加強高等學校的辦學活力和內生動力，可以說這是提高辦學質量的一個很重要的方面。而且，在實現這個目標時，我們心裡都有這樣的假設，也就是說，關鍵要協調好政府和學校的關係，主要的途徑是政府的放權。為了能夠更好地認識這個問題，我們從一個比較長的時間維度來考察中國高等教育體制機制政策的演變。對於教育政策的研究和分析來說，這種歷史的維度是非常重要的，也是符合教育規律的。我們做教育研究，特別是體制價值政策研究的，沒有這樣一個歷史維度是不行的。
中國高等教育體制政策的演變是怎麼回事呢？我們主要根據國務院的文件進行分析。這裡不能不回到三十二年前，1985年，中共中央制定和頒發了《關於教育體制改革的決定》，《決定》指出，中國教育體制存在的“主要問題是在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死，使學校缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來”。可以認為，從1985年高等教育改革開始，體制機制改革的任務就非常明確，所以，中央文件認為，要從根本上改變這種做法必須從教育體制入手，系統地改革管理體制，在宏觀管理堅決實行簡政放權，肯定學校的辦學自主權，提高學校的辦學水平。
再跨越五年，看一看1993年國務院發佈的《中國教育改革和發展綱要》，在座的有些人可能也參加了這個綱要的討論，當時第十八條講到深化高等教育體制改革的時候明確地說，“深化高等教育體制改革。進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關係，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。”，同時還指出，“在政府與學校的關係上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。要在招生、專業調整、機構設置、幹部任免、經費使用、職稱評定、工資分配和國際合作交流等方面，分別不同情況，進一步擴大高等學校的辦學自主權。學校要善於行使自己的權力，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制。政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。要重視和加強決策研究工作，建立有教育和社會各界專家參加的諮詢、審議、評估等機構，對高等教育方針政策、發展戰略和規劃等提出出諮詢建議，形成民主的、科學的決策程序”。
五年以後我們再往下看，跳的時間長度大一點，到了2010年又有一個規劃綱要出來了。即《中國教育中長期改革與發展規劃綱要》。這裡同樣也是這麼提的，它進一步指出，“以簡政放權和轉變政府職能為重點 , 深化教育管理體制改革 , 提高公共教育服務水平 。 推進中央向地方放權、政府向學校放權,明確各級政府責任,規範學校辦學行為,促進管辦評分離,形成政事分開、權責明確、統籌 協調、規範有序的教育管理體制”。 當時我也有機會直接參與了這個規劃的制定，在體制機制改革中非常強調政府與大學之間關係的進一步調整。
最近國務院又提出放管服的政策，這個政策是在2015年提出來的，也是供給側結構性改革的重要舉措之一。2015年是《國務院關於印發2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案的通知》國發〔2015〕29號；2016年是《國務院關於印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知國發》〔2016〕30號是工作要點；2017年就是《國務院辦公廳關於印發全國深化簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議重點任務分工方案的通知》國辦發〔2017〕57號。一步一步地往下走。關鍵是國務院發了文件以後，教育部、財政部、人社部、中編辦和發改委又聯合下了一個文件，叫做《關於深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》教政法〔2017〕7號。即怎樣具體落實中央國務院放管服的文件。這個文件比原來的文件進一步具體化，其中的內容非常廣泛，包括學科專業設置機制、高校編制及崗位管理制度、用人環境、 職稱評審、薪酬分配、經費管理、內部治理、監督服務，等等。
而最新的政策是今年9月份下發的文件，叫做《中共中央國務院辦公廳關於深化教育體制機制改革的意見》，進一步強調指出，“堅持放管服相結合。深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事後監管，構建政府、學校、社會之間的新型關係。”
顯然，30多年來，中央國務院一直在強調這個改革。不可謂不多，不可謂說得不詳細，在大學工作的同志只要稍微瞭解一些文件和政策的內涵，大家都可以看到。我們的體制改革始終在扣住這個點往下推進，也取得了很大的成績。對這三十二年這個持續改革的政策，我個人覺得其中有這樣幾個特點：
首先是持續性，從改革開放初期關於教育體制改革，一直到現在都在做這件事情，這麼多年的政策反反覆覆地在這個問題上濃墨重彩地去說、去制定各種具體舉措，這說明什麼？背後包含了一些什麼樣的含義？這充分說明這個問題的重要性。而且放權不大容易，也有難度，這裡的原因真的挺複雜的。
其次是近年來這個政策的節奏越來越快，剛才給大家看的是放管服的政策，我自己在研究教育政策的經歷當中很少看到這種情況，如此的三令五申、緊鑼密鼓。開始是方案，後面馬上又是要點，再下面又是分工與具體實施意見，而且各個省又在制定放管服的細則，一步一步地抓落實，這個節奏是非常之快的。
第三，從我自己研究的對比和歷史上的政策內容，大家也可以發現，關於政府放權的力度是越來越大，尤其是教育部、中編辦、財政部、發改委與人社部的文件裡面，可以說是這些年在放權和給予學校自主權，從政府的角度給予的力度是最大的一次。
改革發展的趨勢是非常明確和積極的，但困惑也仍然是存在的。為什麼調整了三十年，講了這麼多，我們大學很多同志仍然感到缺乏自主權？有些大學的校長在反映雖然政府也確實在不斷地放權，可是他們的獲得感不是很強，究竟是為什麼？實事求是地說，近年來大學的自主權的確在不斷的擴大，我是九十年代中期就在北師大做學校管理的工作，後來到首師大和清華，也在做學校的管理工作，確實和九十年代相比，和當時從事大學管理的時候相比，自主權的確是擴大不少。但為什麼現在還要進一步深化改革呢？為什麼各種文件還是那麼多？由此，我們要換一個角度想一想，高校的活力到底應該從哪裡獲得？過去我們對高校辦學活力和體制改革的設想和假設是不是有不完善的地方？增強高校的活力是不是不能僅僅考慮來自於政府的放權？在很大辦學自主權的同時，是不是應該好好地考慮如何從市場當中獲得辦學的活力與發展的內生動力呢？換句話說，深化改革的目標就是推進治理能力和治理體系的現代化，這種高等教育的治理體系究竟是政府和學校的二元結構好還是政府、學校和市場的三元結構更好？今天更多的是提出這個問題。
這裡，涉及到高等學校如何“接招”？如果獲得了一定的辦學自主權，再跟政府要這個要那個，恐怕就有點問題了，人家就要說，我給了你權力你還找我，乾脆把權力收回來吧。我們應該開拓與行業、市場和社會的聯繫與合作。實際上辦學自主權就是一種空間，所以要完善自身的治理結構，調整學校的學科專業結構，如何去適應社會、市場與行業企業的要求，擴大學校的辦學空間，這也是大學本身需要考慮的問題。只有這樣，我們的大學才能真正具有辦學活力與內生動力，不斷提高人才培養質量。
本文標題為編者所加，演講原題為《中國高教體制改革的政策演變與分析》。
閱讀更多 中國高等教育 的文章
