十九大報告明確提出“實施區域協調發展戰略”，“創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制”。
長三角地區主要領導就建設長三角城市群、深化區域合作機制等議題進行了深入討論。長三角作為我國典型的大城市群，要成為典型的世界級城市群，筆者認為在合作機制上必須實現從行政區經濟到城市群經濟的轉變。
城市群經濟與行政區經濟有著很大的不同，城市群經濟是內聚外合、內外一體化的經濟共同體，行政區經濟則是以行政區為單元的相互獨立的經濟體。
從行政區經濟到城市群經濟
城市群經濟以市場機制為導向，行政區經濟以行政目標為導向。城市群以市場為推動力，經濟體擁有自主發展和自由選擇的權力。行政區以行政目標為導向，以行政目標為推動力。在城市群經濟範圍內，經濟利益可以共享，而行政區利益不能共享。
城市群市場無疆界，行政區有剛性疆界。城市群經濟以市場為導向，市場按供需關係運行，以生產要素和產品的自由流動為前提，要求遵循統一的市場規則，實現公平競爭，其運作空間是一體的、開放的，是無疆界的。而行政有疆界，按行政關係運行，每個行政主體都有其特定的行政職能空間與權力空間，在一定的地域範圍內自主處理各項事務而不能超越行政邊界，因而其對事務的管理具有局部性、封閉性。不同行政主體的不同利益訴求往往使行政邊界成為要素流動的門檻，會導致交通不通、市場不暢。
城市群經濟以要素自由流動為前提，它的運行不僅沒有固定疆界，而且具有邊界的模糊性與延伸性。在城市群發展過程中，城市群的擴展會不斷突破現有行政邊界，不斷擴大要素整合與輻射的範圍，一方面不斷帶動更大區域的發展，一方面不斷獲取新的發展動能。
市場機制是一體化協調融合的結合點。市場機制以價值槓桿為手段促使城市群生產要素自由流動，使集聚和擴散的重要功能成為可能，催生著城市間廣泛的、內在的經濟聯繫。都市圈經濟與行政區經濟的協調融合必須依靠市場力量推動，一方面充分發揮市場配置資源的基礎性作用和企業的競爭主體作用，另一方面積極發揮政府規範市場行為的宏觀調控能力。
長三角城市群市場機制建設的核心是以國際大都市群為目標，加快推進建立與國際接軌、發育完善、運作規範的一體化市場體系，這是為創新引領發展提供新引擎的關鍵。就泛長三角而言，應重點建設要素流通和產權交易市場體系，以市場為基礎統一配置資源，實現要素合理流動，實現企業之間、城市之間的資產調整和重組，從而弱化經濟發展的行政干預。
共贏共享是一體化協調融合的核心與關鍵。城市群經濟與行政區經濟具有不同的利益主體，其利益訴求既有相同的部分又有相互差異甚至矛盾的部分，行政壁壘來自於地方政府間的利益矛盾，行政對經濟的過度干預也源於地方政府對各自經濟利益的追求。實現市場主體與行政主體以及不同行政主體之間的利益共享共贏，實現行政區個體利益最大化與城市群整體利益最大化的同步推進，是城市群經濟與行政區經濟協調融合的基礎與核心，也是長三角一體化的關鍵。
利益共享共贏包括應實現市與縣利益主體地位的對等。地位對等應建立在市場機制基礎上，不同行政主體應藉助於市場手段，通過發揮自身的自然資源、勞動力、資金、技術等比較優勢獲取相對利益，共同管理區域性公共事務，以避免重複建設、惡性競爭造成的損失。
政府職能轉變是協調融合的樞紐與突破口。伴隨著發展方式的轉型，政府職能的轉變是一個不可或缺的進程。政府職能不到位是現階段行政區經濟的深層根源。地方政府擁有利用行政力量支配公共資源的能力，既可以制定行政規則，可以制定市場壟斷規則，客觀上就會阻礙區域發展一體化與區間融合。推進地方政府對經濟社會發展由行政手段、壟斷手段向公共服務型政府轉型，淡化行政區劃的經濟功能，強化其社會管理和公共服務功能，是城市群經濟與行政區經濟協調融合的樞紐。
政府職能轉變並不意味著長三角各級政府在經濟一體化發展中無所作為，而是“有為”手段的變化，由直接干預經濟變為營造共同發展的環境，其目的是實現政府與市場力量的協調。轉變政府職能，首先要糾正把經濟增長作為政績考核單一指標的傾向，綜合考察政府政績，把考核重點放在區域合作、創新能力、社會福利、公共事業發展、生態環境保護等方面；其次要實行政企分開，政府應發揮引導和規範的作用，不能代替市場或企業進行決策，更不能介入企業競爭；同時要推進稅費改革，強化地方政府的公共財政職能，改變地方政府收入來源結構。
區域合作組織是協調融合的主導與載體。區域合作組織是合作的決策者與執行者，是城市群經濟與行政區經濟協調融合的主導與載體，其建設立足在宏觀、中觀、微觀三個層面。
宏觀層面，在國家權力下放的同時，地方政府在平等自願的基礎上，將一部分協調職權上交給區域，重要協調事項的決策權交給長三角主要領導聯席會，重要的是需要一體協調事項的梳理、確定與提交。執行層負責制定城市群協同發展的戰略和政策，對計劃的執行進行統一調控與監督，對區際重大矛盾進行協調和仲裁。
中觀層面，成立具有跨界服務功能的協調與運作組織或社團組織，發揮其溝通政府和企業的紐帶作用，提高其在城市群合作政策制定中的參與能力，為長三角一體化發展提供運作平臺，並將其納入法制化管理軌道。
微觀層面，以市場為導向，推進企業的跨區域投資和聯合，積極穩妥地發展跨部門、跨行業、跨地區的大型企業集團或企業聯盟以及相關的行業中介，著力跨行政區的聯合集成創新。各類區域合作組織是長三角一體化的直接推動主體。在新的發展階段，應根據新的戰略目標，對長三角區域協作機構與機制進一步提升與強化。
實現城市群經濟與行政區經濟的融合，需要重點解決三個問題。一是經濟一體化，以市場為主導，以產業集聚和經濟擴散為基本動力，實現要素自由流動和城市間的合理分工協作；二是行政協調一體化，推進地方政府間的廣泛合作，逐步深化地域合作，確保合作的規範化、制度化、常態化；三是切實轉變政府職能，推進各行政目標與城市群內經濟社會文化與生態目標的融合，減少政府對經濟的過度干預，實現行政區經濟與城市群經濟的協調共享。
從行政區經濟到城市群經濟，是長三角轉變發展方式，為創新引領發展提供新引擎的必由之路。
中國經濟需要長三角新的示範引領
一體化協調示範引領，是長三角城市群的歷史責任。改革開放以來，長三角一直引領中國經濟，也曾經全球一枝獨秀。由鄉鎮企業的發軔興起，成為推動中國經濟由計劃經濟到市場經濟的原動力，也成為解決中國短缺經濟的歷史起點；由內向型經濟到外向型經濟，長三角完全依靠自身的探索，實現突破，成為中國經濟走向國際化的龍頭與示範。國際金融危機以後，中國經濟進入新常態，發展方式要轉型，主要矛盾新變化，主要發展動能要轉變，世界經濟格局進入戰略調整期。由於發展的不平衡性，在新的歷史階段，無論是國內發展還是走向國際，無論是科技創新還是體制改革，都需要新的探索示範與引領區域，特別是在國際城市群成為競爭主要力量的背景下，我國更需要這樣的城市群，並由此建設世界級的城市群，這也是國家對長三角城市群的希望。
而作為示範引領的長三角，不是由各個行政區分割的在國際上相互競爭的長三角，而是協調一體化的長三角城市群經濟區。無論是從國內還是國際經濟的發展經驗看，一個大國的經濟發展必須有龍頭與引領區域，既代表一個國家的經濟競爭力，也代表一個國家經濟的發展方向，從長三角的歷史作用與長三角當前所面臨的創新與發展方式轉型的戰略任務來看，需要長三角的重振，以引領中國的創新轉型與發展方式轉變。同時，長江三角洲的產業體系與經濟基礎、科教資源與創新文化、政府管理能力與市場機制，這幾個要素的結合，也成為長三角創新轉型與轉變發展方式的重要優勢。
創新驅動，還要改革助動。產業結構的轉型升級，經濟發展方式的轉變，需要創新驅動，同時，也需要改革的助動，需要改革的紅利。離開改革，中國的發展既缺少動力，也缺少活力，也缺少能力。長三角協同改革涉及諸多方面，利用上海自貿區實現互動發展，是長三角協同改革與協同發展的重要內容。十九大報告也提出“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”以及“創新對外投資方式，促進國際產能合作”。上海自貿區的改革，既是上海發展與轉型的新動力，也是長三角發展的新動力與一體化協調的重要內容。上海自貿區會大大激活上海的體制活力與創新能力，同時也應當使之發揮更大的功能效應，激活長三角的體制活力與創新能力。
國家設立自貿區，並不僅是看它在自貿區內創造了多少經濟效益，更重要的是發揮其在進一步改革開放與發展方式轉變中的特有功能和作用。上海自貿區的設立，將極大推動上海整個產業結構調整和升級，為上海建設“四個中心”贏得更多的制度紅利；同時，上海自貿區的設立，將進一步推進開放，並順勢突破，放大自貿區的綜合功能作用，延伸到上海整個城市以及長三角地區，利用上海與長三角地區的交通便利、政策便利與經濟互補性，全面提升上海與長三角在國際市場的競爭力，在新的環境下全面提升我國的對外開放水平。
長三角可以把區域一體化協調，作為政府職能轉變的重要動力與重要內容。在協同推進長三角一體化發展過程中，同時促進政府職能轉變，創新政府協同轉變發展方式路徑。政府可以推進公共基礎設施一體化建設、一體化社會服務、一體化生態環境建設、一體化對外開放模式，進一步探索改革開放與政府轉型的經驗。同時利用國際化程度高的優勢，吸收各國有益的做法，拓展國際優勢、整合內外資源、深化城市群功能，大膽實踐，力求在城市群功能、一體化政策、協同發展體制等方面有更大突破，走出一條具有中國特色的創新與協調發展之路，使上海和長三角成為中國對外開放與轉型升級的引領與示範區域。
（作者系江蘇省區域發展研究會會長、南京大學教授）
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