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鄉鎮黨委書記到底是一種什麼樣的存在？為什麼他們總喜歡“講大話、空話和套話”？如何切實當好鄉鎮黨委書記？鄉鎮黨委書記應當怎樣與鄉鎮長“處關係”？這一期，武漢大學楊華研究員將為讀者們解答這些問題。他常年在基層調研，對於鄉鎮工作的運行邏輯非常瞭解。
1. “書記做主不當家”
按理來說，鄉鎮是政權最基層、工作的第一線，鄉鎮工作人員都應該是務實接地氣的，不會講那麼多的大話、空話和套話。但是調查中，鄉鎮黨委書記卻認為自己就應該講大話空話，不能講得太具體、太實在。原因是這裡面涉及鄉鎮黨委書記的定位問題，尤其是他與鄉鎮長的工作關係和分工問題。如果黨委書記 把具體問題都想到了、具體事情都做完了，鄉鎮長做什麼，他的位置怎麼擺？從調查來看，黨委書記與鄉鎮長配合得比較好的情況，一般是黨委書記出主意，鄉鎮長具體落實。用邵陽市某鎮黨委書記的話來說，就是“書記做主不當家，鎮長當家不做主”。
在江西井岡山下某鎮，黨委書記是70後，從縣委辦秘書下去擔任過一屆鄉鎮長，既有宏觀的政策制定的經驗，也有一定的農村基層工作經驗。鄉鎮長則是從鄉鎮一步步上來的年輕幹部，工作務實幹練。60後末的副書記則在多個鄉鎮任過班子成員，是名副其實的老鄉鎮。該鄉鎮的三巨頭分工較為有意思，黨委書記只在辦公室辦公，他每天早上把鎮長、副書記叫到辦公室來分配工作，把意思大致表達之後，鎮長、副
書記就各自幹活去了，他則要麼往上面跑，要麼躺在沙發上看報紙、打瞌睡。待到下午或晚上的時候，鎮長、副書記再以不同形式向書記彙報一天的工作情況。鎮長既負責全鎮考勤和全鎮的吃喝拉撒，還要將書記交辦的事情安排下去。副書記從來不在辦公室辦公，他最大的樂趣就是調解農村矛盾和攻堅克難，所以他永遠是衝在工作最艱難的一線，很享受解決具體問題帶來的成就感。這樣，鎮長把全鎮打理得井井有條，副書記把矛盾都解決掉了，全鎮就可以井然有序地運轉，書記自然也就可以安心地當他的“甩手掌櫃”。
某地基層鄉鎮政府（圖文無關）
後來該鎮副書記調到另一個鄉鎮任黨委書記，他仍然不願意坐辦公室。他每天上班後第一件事情是將文件快速閱覽簽發，再到鎮長的辦公室坐一會，跟鎮長交代一些事情，然後帶著幾個人到徵地拆遷和小城鎮建設一線去了。鎮長留守鄉鎮負責全局大小事務，包括公務接待和處理突發事件，儼然成了鄉鎮一把手。鎮長稱書記應該待在辦公室的，而不是衝到一線。書記卻說，鎮長是大管家，他把具體的事務都交給了鎮長，書記只把握方向和管重要的事情。
雖然兩個黨委書記處事風格不同，但異曲同工的是他們在與鎮長的分工上都做到了協調配合，書記 管宏觀，鎮長管具體，書記樂得清閒，鎮長無所拘束。
2. “只出主意不做事”
一般來講，書記是鄉鎮的一把手，要有大局意識和把控能力，抓的是鄉鎮最重要的事情，包括思想、隊伍與方向。鄉鎮幹部的思想狀況和動向，涉及鄉鎮幹部的凝聚力和戰鬥力問題，黨委書記要整體把握；鄉鎮幹部的思想要提升到哪個層次、集中到哪些方面，黨委書記要想辦法解決。
幹部隊伍建設包括班子成員的安排、工作機制的設定、年輕幹部的培養、晉升和流動等，都是黨委書記主抓的工作。隊伍建設好壞與否，尤其是班子帶得好與否，關涉到幹部的積極性和主動性問題。方向是指鄉鎮年度或階段性及具體工作的最終目標是什麼，要達到什麼樣要求。黨委書記對鄉鎮工作定目標和要求，而不規定具體怎麼做。
用基層的話語來說，抓思想就是“搞團結”工作，抓隊伍就是怎麼“用人”的問題，定方向則是“出主意”做事情。
在具體的鄉鎮工作方面，黨委書記只“出主意”而不做事情。鄉鎮工作中，哪些事情要幹，哪些事情不要幹，哪些事情比較著急幹，哪些事情可以緩緩，調配哪些人去幹，幹到什麼程度，等等，都是黨委書記思考的事情。定下來之後，再由鄉鎮長具體去辦。
對於黨委書記來說，方向定了之後，就不能再大改了。在這個問題上需要獨裁，這是書記的專斷權，但是可以視具體情況微調。至於怎麼做，黨委書記不給下面設定框框，讓下面在實際工作中八仙過海各顯神通，具體問題具體分析。這樣的好處是可以讓鄉鎮長及下面的人有較大的發揮餘地，發揮他們的主觀能動性，充分考慮具體做事的情境。
這樣，不僅可以具體問題具體解決，還能夠將特殊的情況充分反饋上來，為更好地解決具體問題提供依據，也為後面政策調整提供參考。換言之，在做事方面，黨委書記要多些民主，少些專斷。
如果鄉鎮黨委書記對做事指導太具體，一會兒一個主意，一拍腦袋一個想法，就會讓下面手忙腳亂，無所適從。如果書記在做事的方面定得太死，下面就得逐一對標去做，做不了硬著頭皮也要做，就會忽視大量的具體情況，使下面幹部的施展不開手腳，給具體執行帶來被動，特殊情況反饋的機制也會被堵死。最終還可能導致下面以形式主義來應對書記的決策。
有這麼一個案例，新任黨委書記在調查中感覺有兩個村的支部戰鬥力不強，交辦的任務無法保質保量完成。問題的根子正是在支部書記 身上，支部書記有問題，支部就沒有戰鬥力。黨委書記瞭解情況後，立馬成立了分別以自己和鎮長為組長的整頓小組，並且提出支部書記不行就直接撤換掉。
但駐村幹部認為，這兩個支部書記都才上任一年半載，工作做到這個程度已經不錯了，不應對他們過於批評，要從保護幹部積極性角度，鼓勵他們在後面的工作中予以改進。他們對黨委書記的具體做法在私下了提出了異議，並且通過調查發現，撤換支部書記後還找不到合適的人選接任書記。於是，黨委書記便接受了在不撤換書記的前提下進行整頓的方案。
在這個案例中，對村兩委班子進行整頓是黨委書記定下來的方向，不能變更為“鼓勵”。但是在落實的過程中，也確實發現兩個支部
書記並非主觀上有問題，且一時半會難以找到新人接任。這是特殊情況，被反饋上來了，從而成為黨委書記做進一步決策的依據。於是黨委書記在具體做法上採取了駐村幹部的意見，對既定方向只做了微調——不撤換但一定要整改。3. “鎮長講得都很好，
按鎮長說的辦”
所謂黨委書記的大話空話，就是在鄉鎮工作的大方向、大目標上，講大一點，講抽象一點，在方法手段上講得原則性、底線式一點。這樣就可以讓下面執行的人能夠結合實際情況對大的方向和目標進行分解，轉變為可以具體操作的方案。黨委書記不對具體操作方案進行監控，而只要求結果達到目標。
黨委書記講大話空話，給特殊情況反饋提供了空間。一方面是因為操作空間掌握在具體執行者手中，執行者可以選擇多個方案達到目標要求。如果仍然無法達到目標要求，就可以向
書記反饋情況。另一方面，書記的目標要求也是抽象的和大致的，當具體手段用盡都達不到書記理想的“最優”的要求時，書記也可以在大方向上做微調。這樣就可以使得書記的大方向通過下面具體實踐和多個反饋而得到修正，並最終達到比較好的“次好”的目標。在各地調查，作者參加過數次鄉鎮週一上午的大會和班子會議。在講話中，無論安排何種事情，鎮長講話都較為具體詳實，要求較為嚴格，而書記講話則言簡意賅，什麼事情都講個大概，鼓動、鼓勁、施壓的多，講具體怎麼做的少，用一句話概括就是“鎮長講得都很好，按鎮長說的辦”。
如果書記對於安排的工作說得太具體，可能出現以下問題：一是書記說過的話相當於“聖旨”，有指示就必須執行，使得事情不再有迴旋餘地。一旦各種手段用盡都無法達到目標時，會給
書記的威信帶來影響，也影響鄉鎮的公信力。二是執行過程只有貫徹而沒有反饋，從而不能在執行中不斷修正政策目標。事實上，原則性的目標是在執行過程中不斷具體化和明細化的。黨委書記在政策執行中通過反覆反饋來了解實際情況，如果他將具體做法都定死了，反饋就沒有，他最終也只有結果，而不瞭解具體情況。總之，黨委書記在執行中要多搞些民主，不干預太多，要允許有多頻次反饋。只有這樣，才能將黨的政策、當地的實際與自己的思路有機地結合起來。
4. “鎮長當家不做主”
鄉鎮長雖然不做主，但是要當家，鄉鎮除了黨建和人事之外，其他的事情他都要管，沒有做好是他的問題，出了問題他要負責。如果黨委書記放手，鄉鎮長在做具體事情的時候，就有較大的自由裁量權；如果黨委
書記太強勢，管得太多，鄉鎮長的發揮空間就較小，這種情況下還可能影響黨委書記與鄉鎮長的關係，帶來班子的不團結。鄉鎮長可能有的權力，具體體現在以下幾個方面：
一是鄉鎮長的調配權力。黨委書記定方向之後，鄉鎮長可以調動鄉鎮的人員、財政及其他資源去執行。執行一項政策，要多少人力、多少經費，後期怎麼保障，怎麼做更穩妥又沒有風險等，都由鄉鎮長自由裁量。鄉鎮長管錢袋子，書記一般不管鎮長怎麼用錢，辦公室拿來鎮長的報銷單據，書記一般連看都不看直接簽字。所以鄉鎮長在用錢上自由度較高，可以較好地通過經濟分配安排工作。一定意義上，鄉鎮長的調配權力體現為資源保障上，如果一項任務安排下去，鄉鎮長無法提供相應保障，以至於使得工作難以開展，就表明鄉鎮長工作不力。
鄉鎮長還可以按照自己的思路來執行黨委書記的決定，甚至在書記的支持下可以在較大程度上加入自己的想法和意志。所以，作為鎮長，如果得到黨委書記的支持和認可，大可以在鄉鎮上幹一番事業，會有較大的成就感。但是，如果決策和執行黨委書記都攬到手上了，鄉鎮長就會被撂在一邊，做也不好，不做也不好，出了問題還得到自己頭上來。這樣鄉鎮長的位置就比較尷尬。
二是鄉鎮長的反饋權力。黨委書記一般不會對鎮長幹事干預太多，干預太多鎮長就會很敏感，畏首畏尾，施展不開手腳。黨委書記最好的搭班子的對象是：有領悟能力、能夠領會書記意思；少說多做，領完任務就下去安排工作；做的時候不說、不埋怨，做完後彙報的人。與這樣的人配合就比較默契，黨委書記 可以當得很舒服，少操具體工作的心。但是這並不代表在做事的過程中，鎮長不能反映問題，不能提困難。在執行過程中，鎮長實在解決不了或者拿不定主意的，就應向書記反映情況，讓書記出馬解決或做決定。
書記的圈子與鄉鎮長不同，掌握的資源也不是鄉鎮長可等量齊觀的，同時信息的對稱性也有較大差異，那麼有些問題鄉鎮長解決不了或想不到，書記可以解決，可以想到。鄉鎮長的反饋權力是一種消極權力，亦即有什麼事情後面還有書記頂著，那麼鄉鎮長就可以大膽地去幹。但是，黨委書記定得太細太死，鄉鎮長只能硬著頭皮執行，也就無所謂反饋權力了。
三是鄉鎮長的評價權力。 鄉鎮的人事權在黨委書記手上，鄉鎮長沒有人事的決定權和建議權。鄉鎮長的調配權力越大，他對手下幹活的人的評價影響力就越大。鄉鎮長是具體配備力量做事的，他對做事的人評價如何，會影響黨委書記對他們的印象和人事安排。鄉鎮長明確說不行的人，黨委書記就不會大膽啟用，否則下面的人就不會聽從鄉鎮長的安排。上面來考評或考核幹部，鄉鎮長的評價雖不起決定性作用，但也是重要的參考指標。如果黨委書記大權獨攬，鄉鎮長沒有做事的空間，他也就沒有評價的權力。在諸如書記與鎮長勢如水火的情形下，上級黨委政府一般會站在書記的一邊，鄉鎮長連申訴的權力都沒有。
總之，鄉鎮長在黨委書記管宏觀的情況下，會有較大的施展空間和發揮餘地，可以很好地配合黨委書記將鄉鎮工作做好。從鄉鎮長的角度講，他是當家而不做主的人，他就希望黨委書記只提大的要求，而不對具體做法指手畫腳，這樣他就可以把事情辦好，當好這個家。正因為如此，做主的書記講大話空話，鎮長感覺最舒服。這樣的書記自己也做得舒服。
5. “講大話，講空話”
根據上面的敘述，可以得出以下結論：
其一，從政策執行的層面講，黨委書記講大話空話，講原則性的話，便於下面放開手腳，根據實際情況操作執行，創造性地達成政策目標。
其二，
從班子團結的層面講，黨委書記講大話空話，有利於鄉鎮長與黨委書記分工協作，各司其職，各盡其責。書記不攬權，不事必躬親，不究細節鑽牛角尖；鎮長不越位，不搶書記的風頭，書記沒說的不做。其三，從決策層級的層面講，鄉鎮黨委書記尚且要講大話、講空話，上面越大的領導講話越有分量，就越應該講大話、講空話，講原則性的話，甚至多數時候不講話。領導講得越細、越具體，下面越不好操作。從決策上講，目標和手段框得越死，越沒有動員效果。目標定死了，方法也定死了，具體執行的人就成了機器人了，沒有了主動性、主體性和創造性，就不會有特殊情況的反饋，政策也就不會有調適調整的機會和空間。這樣，一旦目標和手段與實際有偏差，就可能導致很壞的結果。
總之，
越是上面的政策，越到中央層級，在目標上越應該有模糊性和伸縮空間，在方法和手段上越應該是原則性和底線式的。
★ 本文作者：楊華，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員、博導。文章原載於微信公眾號“行業研習社”，經授權發佈。
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