報告撰寫 中房智庫執行院長 柴鐸 研究員 蘭亞紅
在新型城鎮化戰略、生態文明建設戰略和國土空間規劃“三線劃定”背景下，大規模外延式、擴張型城市建設基本結束，中國城市發展普遍進入“減量化、內涵式”發展時代，建設用地約束與產業升級需求並存。城市更新成為提升優化公共服務、改善人居環境、騰挪空間承載力、美化城市景觀、提高商業能級、提升城市品質的必然選擇。
一、發展背景與歷史使命
（一）城市更新背景
1.我國城市建設和房地產發展從增量時代走向存量時代
經濟地理學家諾瑟姆（Ray.M.Northam）於1979年提出的理論將多數國家城鎮化路徑概括為“S”曲線（圖1）。當城鎮化率高於20%低於30%，是城市發展的起步階段；當城鎮化率高於30%之後，城市進入快速發展階段，城鎮化率會以較快的速度向70%攀升；當城鎮化率大於70%時，增長速度趨緩甚至停滯，出現逆城市化（逆城鎮化）現象，隨後進入再城鎮化階段。具體表現為其城鎮再次煥發生機、提升人口和資源要素吸引力的核心工具即是“城市更新運動”。
按照這一發展規律，結合我國熱點城市的2018年城鎮化率統計數據看，我國約有35個大中城市已經進入再城鎮化發展階段，通過城市更新挖掘空間內部承載力潛能是實現城市可持續發展的必然出路。
2019年8月15日，國家統計局發佈的《城鎮化水平不斷提升 城市發展闊步前進——新中國成立70週年經濟社會發展成就係列報告之十七》顯示，2018年末，我國常住人口城鎮化率已達到59.58%。中國社會科學院城市發展與環境研究所於2019年10月29日發佈的《城市藍皮書：中國城市發展報告No.12》預測，到2030年我國城鎮化率將達到70%。根據諾瑟姆S型曲線及發達國家的經驗，城鎮化率到達70%的時候，城鎮化增長速度就會放緩甚至停滯。而我國自1998年啟動房改後，過去20多年間房地產市場的快速增長是以城鎮化的快速增長作為背景的。隨著我國城鎮化進程總體邁入中後期,我國房地產行業大規模擴張的增量時代也將結束，逐漸過渡到以大資管、大運營為主流的存量開發即城市更新時代。
此外，我國房地產市場受政策影響明顯。2019年7月30日召開的中共中央政治局會議明確“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”，這意味著靠房地產拉動經濟增長的大規模賣地建房模式將走向終結，雖然不會一蹴而就，但導向是明確的。從房企融資層面，過往依賴的多個非標融資渠道接連遭受圍堵，國家引導資金流向並發展實體經濟的決心明顯。這也表明房地產高槓杆、高週轉、快速實現規模擴張的發展模式行不通了，將轉入產品精雕細琢和精細化管理的時代。
2.城市更新改造任務艱鉅，需求迫切
改革開放以來，我國城市化發展經歷了由“規劃不足”到“規劃過度”的極端演變。有的城市因為規劃趕不上建設的速度，城市主政者對未來的預見性不夠，“先建設後規劃”，導致了“大城市病”。更多的城市則因為“換一屆政府就換一張規劃圖”，導致城市規劃千篇一律，並且在大拆大建中對歷史文化和城市風貌保護不夠，導致很多傳統建築被毀滅。
計劃經濟時代，以重工業、工業優先為導向的城市發展模式下，中國城市普遍形成了大量工業區，工業用地佈局散亂、利用低效。隨著產業升級，社會對工業用地的需求下降，產業用地閒置、低效、安全隱患等問題突出。中心城區土地稀缺、地價高漲與老舊工業區閒置、低效、浪費土地形成了鮮明對比。加之環境保護、生態文明建設的需求催動，對工業用地的改造、騰退、更新需求日益突出。
（二）城市更新的主要功能
城市更新是城市空間生命延續的有力抓手，是政府推動產業升級、促進城市功能優化、提升人居環境的重要工具，是企業發現商機、尋求轉型發展的重要領域，也為社會公眾實現美好生活提供了更多的選擇。具體來看，城市更新具有以下主要功能。
1.盤活沉睡土地資產、提高土地利用效率、經濟產出，提升土地開發強度。通過城市更新，可提高土地單位面積的承載力和土地立體空間的開發，實現土地供給稀缺性價值與投資性、功能性增值的疊加，並可以通過空間置換實現土地供給增加，緩解土地供求矛盾。
2.改造更新建築設施，消除不利影響和地塊負外部性，減少安全隱患。改善人居環境、城市面貌，美化城市景觀。
3.優化城市公共服務功能，增進公共服務的供給，豐富各類商業、居住、景觀、生態功能的內涵和輸出，促進空間複合利用，補齊城市功能短板。
4.促進城鄉間、城市不同區域間（新區與舊區、中心區與郊區）的公共設施供給均衡，如教育資源、醫療資源、商業娛樂、休閒遊憩資源的平衡配置，調節社群利益，減少社會矛盾，增進居民發展機會的公平性。
5.優化城市空間佈局，改善地類均衡性，促進產城融合、職住平衡，產生規模效益，帶動區域整體發展。
6.為政府提供融資渠道，通過打包“二次開發”實現市政工程的“政企合作、公私合營”，降低財政負擔。
7.開啟城市“二次發育”過程，為市場主體開闢了新的商機，打開新的市場，創新商業模式和盈利模式，為房地產行業轉型打開了一扇窗口。
8.通過挖掘城市內部承載力潛能，減少建設用地增量、約束城市外部，減少擴張佔用農用地和生態、開敞空間，改善城市整體生態環境。
9.城市更新是各類城市發展新理念、空間功能新理解、新建築建材科技的試驗場，推動空間科學、規劃科學、建築學與材料學等學科科技發展。
10.傳承歷史文化，保護城市風貌，留存城市歷史記憶，增進城市文化積澱，促進旅遊、觀光產業和文化創意產業發展。
二、發展現狀及參與主體分析
1.發展現狀
2009年10月，深圳頒佈了全國首部《城市更新辦法》，將原有的“舊改”概念升級為“城市更新”，是全國最先邁入城市更新常態化和制度化階段的城市。隨著國家土地節約集約利用等一系列政策推動，2010年前後，以上海為代表的長三角區域經濟發達城市開始探索“兩規合一”、控制建設用地規模，也進入了城市更新的軌道。隨著中國城市發展進入都市圈時代，越來越多的城市開始注重城市更新概念，把城市更新作為經濟增長的內生新引擎。但因為各地城市更新發展進程不一，城市更新政策也不盡相同，更新改造模式也在不斷迭代。
目前，城市更新主要區域為北上廣深等一線和熱點二線城市，城鎮化率較高的中西部城市比如西安、貴陽、太原等也在大力度推進城市更新，在城中村改造、棚戶區改造、舊廠房土地盤活等方面發力，加速城市建設，改善人居環境，成效顯著。
2.參與主體分析
從城市更新市場的投資參與主體來看，目前的市場主力一是房地產開發商，二是私募基金。前者側重於舊城、舊村、舊廠的拆除重建類的項目投資，後者偏重於存量資產的改造盤活。也有一部分以輕資產運營為核心競爭力的企業，通過與房地產商或者私募基金合作，正在往重資產模式延伸。
中國一、二線核心城市紛紛步入存量時代，城市更新成為城市發展的新增長點，越來越多的房地產開發商把城市更新作為重要的業務轉型方向，並紛紛成立專門的城市更新業務部門。中房智庫統計，百強房企大部分都涉獵了城市更新項目，但介入時間、參與方式、獲得項目規模等有很大不同。總體上一個鮮明的趨勢是，廣深區域較早介入城市更新領域的房企，比如富力集團、佳兆業等，如今大部分具有豐厚的城市更新土地儲備，且由於舊改經驗豐富，存量項目推進和新項目獲取都較為順利；而後進入的財大氣粗者，比如恆大、融創、碧桂園等房企，近幾年通過收併購新增了大量城市更新土地儲備，但由於缺乏舊改經驗，且城市更新的舊改戰線長，項目推進轉化速度並不快。
（中國品牌房企城市更新業務開展情況及中國代表性城市更新基金業務開展情況略）
三、主要操作模式
目前，中國城市更新的主要操作模式總體包括三大類別、四種模式：
操作形式的“三大類別”包括：
1.原地原主體。對於建築、環境與空間區域需求存在差距，通過輕微修正可以達到預期的地塊，若原用地主體、產權人具有更新改造、提升建築物利用效能的意願和能力，即按照城市規劃（調整）的要求和指引，由原用地主體發起並實施，對用地和建築物進行翻新改造以適應新業態和經營方式的需求，並對周邊環境和設施條件進行改善。
2.原地換主體。對於土地利用、建築功能和周邊環境難以完全滿足周邊需求，而原用地主體缺乏資源、渠道進行更新改造的地塊和項目，通過土地和建築打包出售，引入新的開發主體，按照城市空間規劃、設計要求，在不完全破壞原有建築格局和空間肌理的基礎上，對建築進行重新定位策劃，實施空間功能的置換和新業態的包裝，再向市場推出租售。
3.換地換主體。即原土地利用形式和建築物功能已完全不能滿足城市發展和居民生產、生活需求，或對周邊環境產生重大負外部性影響的地塊進行完全拆除性重建。
按照實施主體中政府作用和市場組織、企業參與的形式和程度不同，又衍生出四類具體的城市更新實施模式：
1.城市政府主導—國有大型企業實施模式。城市更新項目由政府直接投資、組織、運作。政府通過規劃、政策指引，在城市開發建設部門主導下與公有制為主的企業簽訂土地再開發合同。政府採用“委託—代理”方式確定改造範圍、改造期限，辦理土地權利轉讓手續，通過財政和政府信用方式籌集資金，協調涉及單位關係，幫助開發主體解決過程中遇到的資源、溝通、審批各個難題，並對項目進行竣工驗收。開發主體接受政府的全流程監管和資源，實際角色類似於是一個“工程主體、項目承建商”，其利潤按照評估規定而非市場決定。
2.城市政府主導下的“政企合作”模式。引入開發商主體，由政府負責地塊搬遷安置、規劃調整、市政建設，通過土地招拍掛（有時為定向招拍掛）將土地以略帶公益性的價格或市場價格出讓給資質良好、經濟實力和舊城改造經驗較完備的開發商負責用地、建築改造。政府既能獲得一定的土地出讓收益，同時也能夠減輕行政管理和財政負擔，實現城市空間改造、環境改善、土地利用效益提升等多重目標。
3.原產權主體發起和主導模式。由土地和建築物的原產權主體，如原村集體、原企業自發發起、籌集資源、招標確定合作對象、簽署合作協議，按照商業規則和合同對土地和建築進行重新定位策劃、規劃設計、組織改造翻新。
4.房地產開發企業等市場主體主導模式。即開發商或資本機構在政府政策框架和規劃設計的指引下，自主選取更新地塊和建築，與原用地主體進行洽談，提出更新改造方案，報政府審批。由企業主導籌集資金等各類資源，對原項目用地主體進行搬遷、安置，自主或與規劃設計專業機構合作對項目進行重新定位策劃和規劃設計，組織、委託項目施工建設，對項目進行租售經營。
四、城市更新市場的“生態圈”與“方程組”
1.城市更新市場的參與主體、功能模塊與“操作系統架構”
城市更新運動發端於社會需求與空間功能供給的矛盾。城市更新大多被視為一項公共產品，作為政府的責任與義務，需要動用公共權力，藉助政策、規劃工具和財政資源組織實施。中國城市更新在操作上又分為兩個條線，一是住建部系統主導的城市主城區範圍內的街區改造、建築更新活動；二是由國土資源部門主導的城鄉整體（主要聚焦鄉村）建設用地整治，亦稱“市地整治”。
城市更新市場發育首先取決於相關政策制度環境是否健全，其次則由市場主體的實力和資源發動能力所決定。而城市更新項目實施過程的核心實質是相關利益的均衡和調整。從利益屬性而言，城市更新需要站在社會整體高度統籌好政治、經濟、文化、社會等多重效益，避免社會公共利益降低；從利益分配角度講，城市更新的實質是城市政府、企業等市場主體（實施者）、原土地產權主體、新舊土地使用主體、社會公眾五類主要利益相關方之間的、以土地經濟利益為核心的價值再分配、再調整過程。這一過程也決定城市更新能否順利實施並達到預期效益。
城市更新項目成功的關鍵在於創造更高的空間價值、並促進這一價值在相關利益主體間公平和均衡配置，也即城市空間價值倍增效應的“帕累託改進”。
（城市更新市場操作系統“運行架構”與“功能模塊”部分因篇幅所限在此省略）
2.新時代城市更新市場的“生態圈”與“方程組”
由政府主導走向市場主導，由行政命令式走向市場操作式，由公共資源單一投入走向多源流社會資源共同投入，最終構成一個自發運行、各方在博弈中按照各自利益取向和資源佔有實現價值目標的“城市更新市場操作系統”。這一操作系統基於市場機制自發運行，將產業鏈上下游、各類市場主體凝結形成了一個具有內生動力、長期成長性的城市更新市場的“生態圈”。在這一生態圈中，各類市場主體基於要素投入關係，結成不同的城市更新項目實施模式。
不同模式下，城市更新的運行機制、價值創造過程與相關主體的參與邏輯可以用“方程組”表達（詳見報告原文）。
城市更新的價值既可表達為各類要素的生產函數，也可理解為適應不同用途和稟賦土地空間、不同用地主體需求的各類操作模式創造價值的加總。隨著實施模式的不斷髮展、參與主體的逐漸豐富，城市更新市場“生態圈”的價值創造過程也在不斷髮育、生長、綻放！
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