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來源｜ 馬小莉-陝西省高級人民法院

在房屋徵收過程中，對被徵收房屋價值進行評估時，房屋徵收部門與房地產價格評估機構雖簽訂有評估委託合同。但因該委託事項為專業性房屋價值評定，而並非委託實施行政職權或行政管理行為，故該評估委託實質上不屬於行政委託行為，不屬於行政訴訟受案範圍。

權利人如對評估報告有異議，可向房地產價格評估機構申請複核；對複核仍有異議，可向評估專家委員會申請鑑定。

基本案情

2016年10月，因楊某房屋在徵收範圍內，某房地產評估公司對其房屋作出《城市房屋徵收補償價格評估報告》。楊某對該報告有異議，遂向該公司提出複核申請，該公司又作出另一份評估報告。同年11月，楊某認為當地某區政府作為房屋徵收實施單位委託某房地產評估公司對其房屋價值進行評估的行為違法，遂向某市政府提出行政複議申請。某市政府認為該事項不屬於行政複議受案範圍，決定不予受理。楊某不服，提起行政訴訟。請求撤銷某市政府不予受理決定書，並判令其依法履行行政複議職責。

裁判結果

一審法院判決撤銷某市政府不予受理決定書；並責令某市政府在法定期限內對楊某行政複議申請重新審查，並作出相應處理。二審法院審理後判決：撤銷原判，駁回一審原告楊某的訴訟請求。

案例評析

本案涉及的主要法律問題是：在房屋徵收補償中，房屋徵收部門委託房地產價格評估機構對被徵收房屋進行價值評估的行為是否可訴？

當前，因城市化進程的加快，房屋徵收補償類行政案件在行政案件中佔比最高。徵收補償的前提是要確定房屋價值，所以，房屋價格評估問題幾乎在每個房屋徵收類行政案件中都會有所涉及。那麼，當事人對房屋徵收部門委託房地產評估機構進行的房屋價格評估行為能否提起行政複議或行政訴訟，對評估報告不服應如何行使救濟權利呢？這是當前司法實踐中較為普遍和突出的問題，而且對此問題認識分歧較大。有人認為，《國有土地上房屋徵收評估辦法》第六條規定：“房地產價格評估機構選定或者確定後，一般由房屋徵收部門作為委託人，向房地產價格評估機構出具房屋徵收評估委託書，並與其簽訂房屋徵收評估委託合同。”據此，因房屋徵收部門是行政機關，其與房地產評估機構簽訂有評估委託合同，屬於行政委託行為，系行政機關委託其他單位承擔房屋徵收與補償具體工作的行政行為，該行政委託行為對被徵收人產生直接法律後果，屬於行政複議、行政訴訟受案範圍。另一種觀點認為，房屋徵收部門與房地產評估機構雖然簽訂有評估委託合同，但該合同中體現的委託事項是進行專業性的房地產價格評估，並非房屋徵收部門在其行政職權範圍內將某項行政職權或行政事項進行的委託，委託方雖為行政機關，但委託事項不屬於行政職權轉移，受託方實施的不是行政行為，其實質不是行政委託。該評估報告只是進行補償的一項依據和參考，最終影響當事人權利義務的是達成的行政補償協議。且如當事人對該評估報告不服，依據《國有土地上房屋徵收評估辦法》規定有其體系內相應的申請複核、鑑定的救濟程序，故該委託評估行為不屬於行政複議、行政訴訟受案範圍，不可訴。我們認為後一種觀點是正確的，前一種觀點系對行政委託的內涵理解有誤，理由如下：

一、行政委託的實質是行政職權的轉移

當前，行政委託在法律層面沒有明確的界定，既沒有統一、系統的規範體系，其所涉的條文也沒有明確它的具體內涵。主要涉及討論的條文有《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款，《中華人民共和國行政處罰法》第十八條、第十九條，《中華人民共和國行政許可法》第二十四條。我國行政法學者對行政委託的內涵理解大多從相關的零散條文中推導出來。姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中認為，行政委託是指行政機關委託行政機關係統以外的社會公權力組織或私權利組織，以該行政機關的名義行使某項行政職能、辦理某種行政事務，並由該行政機關承擔相應法律責任的制度。從上述表述看，其具有如下特點：1.委託主體是行政主體，包括行政機關，以及法律法規授權的組織。2.受委託主體不限於行政機關，包括國家行政機關以外的組織和個人。3.委託事項為國家公權力，即委託行使的是某項行政職能、辦理某種行政事務。行政委託的核心是轉移部分原來屬於國家本身的行政法上的權限或權能。這是行政委託的實質要件。4.委託責任。受委託組織以委託行政機關的名義實施行政管理行為，並由該委託行政機關承擔相應的法律後果和責任。即委託他人行使公權力，但行為責任仍歸屬於委託方。

可見，行政委託是一種行政體制內的權力組織方式，其實質要件在於委託的內容為國家公權力，該制度的核心是行政權力轉移而責任歸屬不變。行政委託的事務從性質上看是行政行為，即由委託人行使的行政委託行為必然與特定行政相對人發生行政法律關係，並對特定行政相對人的權益產生直接影響。行政委託的特點，在於受委託者依據委託，代替委託方行政機關實施了行政職權和行政管理行為。

二、委託房地產價格評估機構的事項僅為專業性房屋價值評定，並非委託其實施行政職權或行政管理行為，不屬於行政委託行為

《國有土地上房屋徵收評估辦法》第六條中雖然規定，房屋徵收部門作為委託人，與房地產價格評估機構簽訂房屋徵收評估委託合同。但該委託不符合提起行政訴訟的行政委託的實質要件，不屬於行政委託行為，不可訴。主要理由如下：

1.房地產評估機構由被徵收人協商選定，不是房屋徵收部門依職權確定的

在房屋徵收中，房屋的評估價值是房屋補償的重要依據，對當事人權益影響重大，所以，對房地產價格評估機構的選定尤為慎重，法律法規對其資質、選定程序都有專門的規定。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十條規定: “房地產價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋徵收評估工作，任何單位個人不得干預。” 《國有土地上房屋徵收評估辦法》第四條具體解釋了在協商不成的情形下，房屋徵收部門通過組織被徵收人按照少數服從多數的原則投票決定，或者採取搖號、抽籤等隨機方式確定。可見，房地產評估機構是由被徵收人協商選定的，不是房屋徵收部門依職權確定的。在委託評估機構過程中，房屋徵收部門和被徵收人處於平等主體地位，委託行為不是行政機關單方依職權作出的，不具有行政行為特徵。

2.委託事項為房屋價值評估，不屬於行使行政職權或行政管理的行為

根據《國有土地上房屋徵收評估辦法》第二條、第三條規定，房地產價格評估機構接受委託後，開展房屋徵收評估、鑑定工作，評估被徵收房屋價值，測算被徵收房屋類似房地產的市場價格。據此規定，被委託評估機構進行的是評定被徵收房屋價值的行為，形成的評估結論是徵收補償過程中的重要參考數據。但該評估機構接受委託的事項屬於專業性房屋價值評定行為，不是代替房屋徵收部門行使行政管理職權的行為，其與當事人之間沒有形成行政法律關係。且該評估結論只是房屋補償中的一項依據，並沒有對當事人權益造成直接的、最終的影響。該行為系房屋徵收過程中的一種程序性行為，其結果將被後續的房屋徵收補償行為所吸收。對當事人權益造成直接最終影響的是，房屋徵收部門與被徵收人之間最終達成的徵收補償協議。故權利人可通過房屋徵收安置補償主張自己的權利，委託評估機構行為不具有獨立的可訴性。綜上，委託評估中委託事項不涉及行政職權的轉移，不符合行政訴訟中行政委託的實質要件。

3.評估機構以自己名義作出評估報告，並對該報告負責

根據《國有土地上房屋徵收評估辦法》第三條規定：“房地產評估機構、房地產估價師，房地產專家評估委員會應當獨立、客觀、公正的開展房屋徵收評估、鑑定工作，並對出具的評估鑑定意見負責。”第十七條規定：“整體評估報告和分戶評估報告應當由負責房屋徵收評估項目的兩名以上註冊房地產估價師簽字，並加蓋房地產評估機構公章。”據此規定，房地產評估機構是以自己名義實施房屋評估工作，並對形成的評估報告負責。但在行政委託制度中，受委託組織應以委託行政機關的名義實施行政管理行為，並由該委託行政機關承擔相應的法律後果和責任。故房屋徵收中的房地產委託評估行為也不符合行政委託制度中的責任承擔要件規定。

三、房屋徵收部門委託房地產評估機構的評估行為雖不可訴，但其有自身體系內的救濟渠道

根據《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政複議法》中有關規定，行政複議、行政訴訟針對行政行為合法性進行審查。行政行為是指行政主體在行使行政職權，進行行政管理過程中實施的，能夠產生行政法律效果的行為。這裡能夠引起行政複議、行政訴訟的是對當事人產生影響的行政行為。所以，即使是因行政委託引起的行政訴訟，審查的也是受託方代為委託行政機關實施的行使行政職權或行政管理行為，而不是行政委託本身。房屋徵收部門雖然與房屋評估機構形式上籤訂有委託合同，但因該委託事項不發生行政權力轉移，不符合行政委託的實質要件，故不屬於行政委託行為，不應被納入行政複議、行政訴訟受案範圍。

雖然委託評估不屬於行政訴訟範圍，但並不表示當事人如對評估報告有異議而無法救濟，房屋評估體系中規定有相應救濟渠道。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第十九條第二款規定：“對評估確定的被徵收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請複核評估。對複核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑑定。”《國有土地上房屋徵收評估辦法》第十九條：“被徵收人或者房屋徵收部門對評估報告有疑問的，出具評估報告的房地產價格評估機構應當向其作出解釋和說明。”第二十條：“被徵收人或者房屋徵收部門對評估結果有異議的，應當自收到評估報告之日起10日內，向房地產價格評估機構申請複核評估。申請複核評估的，應當向原房地產價格評估機構提出書面複核評估申請，並指出評估報告存在的問題。”第二十二條：“被徵收人或者房屋徵收部門對原房地產價格評估機構的複核結果有異議的，應當自收到複核結果之日起10日內，向被徵收房屋所在地評估專家委員會申請鑑定。”根據上述規定，如對評估報告有異議，當事人可向原房地產評估機構申請複核評估，對複核評估仍有異議的，可向當地評估專家委員會申請鑑定。可見，對評估報告有異議的，法律法規中規定有其體系內特有的救濟渠道。當事人應以此方式行使其相應的救濟途徑。