當下的疫情防控工作對“數字政府”建設提出了更加迫切的要求。本報告以市場主體感受為依據，從需求側系統性評價我國“數字政府”建設的進展、存在的問題以及未來發展方向。
中山大學《深化商事制度改革研究》課題組於2019年暑期開展了一次全國實地調研，通過分層隨機抽樣，實地走訪24省、110市、281個區的政務辦事大廳，訪談前來辦理業務的市場主體，從需求側視角考察全國“數字政府”建設。本次調研有效調查問卷合計8293份。
從需求側的視角看，全國“數字政府”建設面臨的主要問題是，當前“數字政府”需求側建設不充分、不平衡。不充分是指，“數字政府”的潛在使用率為92%，實際使用率為53%，有39%的潛在需求沒有得到滿足。不平衡是指，在“數字政府”的知曉率和使用率上，全國最佳地區比全國最低地區分別高了30和48個百分點，區域發展不均衡。
一、“數字政府”需求側建設不充分
“數字政府”需求側建設不充分，還有39%的潛在需求未滿足。從需求側的視角看，如圖1所示，“數字政府”的潛在使用率為92%，實際使用率為53%，說明有39%的市場主體的潛在需求沒有得到滿足。具體而言，分別有89%和85%的市場主體明確說願意使用網上辦事大廳和移動端，二者的實際使用率只有48%和26%。這表明，網上辦事大廳和移動端分別有41%和59%的潛在需求沒有得到滿足。
圖1、“數字政府”潛在使用率和實際使用率相差39個百分點
從需求側視角看，全國“數字政府”建設不充分的主要原因有4個。
1、宣傳工作不充分，31%的市場主體不知道“數字政府”
全國“數字政府”知曉率為69%，意味著還有31%的市場主體不知道“數字政府”。知曉是使用的前提基礎，三成市場主體不知道“數字政府”，因而不會使用“數字政府”，使得“數字政府”潛在使用率與實際使用率存在缺口。
政府職能部門的主動推廣力度不夠，可能是“數字政府”知曉率不足的原因。職能部門主動推廣是市場主體獲知“數字政府”的主要途徑，“數字政府”知曉率低，意味著大廳工作人員的主動告知、大廳廣告的宣傳可能還不夠充分。實地調研中發現，即使大廳中配備了多臺電腦，市場主體卻並不知道可以進行網上辦理。比如在山東東營市，調研員看到大廳已放置4臺辦事專用電腦，許多市場主體仍然表示“不知道還能在電腦上辦”；在河北唐山市，辦事大廳除了電腦，也張貼有網上政務廣告標語，但不少市場主體在被問及“本區是否可以在電腦或者網上辦理業務”時都說“不知道啊”或者“應該不行吧”。
2、業務建設不充分，34%的市場主體認為“數字政府”業務不全
業務不全是市場主體不使用“數字政府”的最大原因。如圖2所示，分別有34%和36%的市場主體由於業務不全，沒有使用網上辦事大廳和移動端APP辦事系統。
圖2 市場主體不使用“數字政府”的原因
（注：另有19%和21%的市場主體因為其他原因未選擇使用網上辦事大廳和移動端APP辦理業務。）
在實地調研期間，業務不全是市場主體對“數字政府”的普遍反饋。在上海市徐彙區行政服務中心，一位辦理外資業務的市場主體表示：“網上沒有外資企業業務和信息查詢，必須現場來拿資料，這是很大的弊端，非常不方便。”在湖南省，據市場主體反映，全省統一使用的湖南省企業登記全程電子化系統目前能辦理的主要業務只有企業登記等一些簡單業務，遷入遷出註銷等一些其他業務沒有辦法在網上辦理。在青海西寧，市場主體反映目前許多政務系統只能辦理企業相關的業務，個人個體的業務大部分還需要來現場辦理。
3、流程建設不充分，23%的市場主體認為“數字政府”不能全流程辦理
“數字政府”不能實現線上全流程辦理，仍需線下跑腿，因而市場主體不使用“數字政府”。數據顯示，有26%的市場主體表示在網上辦事大廳未能辦完業務，仍然需要到大廳現場辦理，16%的市場主體也表示因此沒有選擇使用移動端。這表明，未能實現全流程辦理降低了“數字政府”的使用率，削弱了“數字政府”的吸引力。
在調研期間，不能全流程辦理是不少市場主體的抱怨。上海市的市場主體普遍反映在網上遞交材料後還是要線下再交紙質版：“既然網上認可了，為什麼還要來交紙質材料？”在青島市市北區，有市場主體表示網上辦事存在信息更新不及時、信息上傳不完整、網上表格不齊備等情況；用移動端辦理，容易出現流程顯示不全的問題。在湖北武漢市，一位市場主體直言“網上說的信息跟現場的不一樣”，並向調研員解釋道：“網站搜出來的信息沒及時更新，業務辦理流程還是過去的流程，這樣一來，按網上提前準備好的材料到現場沒法使用，還得從頭再來。”在鄂州市，不少市場主體對“全程電子化”的目標遲遲實現不了表示不滿：“電腦辦完手機辦，手機辦完還要跑到現場辦，太麻煩了。”在廣西柳州，市場主體表示有時網上辦事系統甚至還會給他們增添麻煩：“網上的系統不行啊，本來我只用跑兩次的，因為工商和稅務的數據不同步，我現在反而要跑三次了。”從受訪者的反饋來看，“數字政府”還未能實現全流程辦理、全程電子化辦理，極大降低了市場主體對“數字政府”的獲得感。
4、主動指引不充分，13%的市場主體習慣線下辦理
儘管全國有93%的市場主體認為“數字政府”是大勢所趨，但是有68%的市場主體認為“數字政府”不能完全取代窗口辦理，14%的市場主體習慣線下辦理。
在實地調研中發現，市場主體因為線下辦理有人諮詢更放心而願意線下辦理，同時也因為線上辦理無人引導、線上諮詢無人應答而不願用“數字政府”。在上海，有市場主體表達了想用“數字政府”但又不會用的無奈：“我本人很願意去嘗試在電腦系統辦理工商這一塊的業務，比如上海的一網通辦系統，但是有時候我去上面想辦理一些業務，就是找不到入口在哪，不知道在哪可以進行相關操作，所以沒辦法還是得本人過來現場諮詢。”
在安徽蕪湖，一位製造業公司的市場主體提到：“線下辦理還可以隨時諮詢，線上辦理就沒有那麼及時的反饋。”另一位市場主體也表示：“網上很多材料的填寫自己也並不是很清楚，打電話給窗口的工作人員常常是沒有迴音，最後只得再跑線下諮詢。網上提交的材料再三被退回，最後還不如來跑線下更直接。”在濟南，市場主體也說：“網上辦事時候存在疑問時不知道找誰諮詢，還是更傾向於到現場跟工作人員面對面諮詢。”
在一些地區，工作人員的幫助對市場主體使用“數字政府”起到了很大作用。比如在河南鄭州，一位平時沒有怎麼接觸過電腦，對“數字政府”也不熟悉的市場主體對志願者連連讚賞：“這裡的志願者可好了。就前些天我在這邊辦一個許可證，要用電腦操作。有個小夥子可熱情了，‘阿姨’‘阿姨’地喊著，看我不太會用電腦，直接就全部幫我操作辦理了。一會兒就辦完了。”志願者的幫助讓未曾使用過“數字政府”的市場主體感受到了“數字政府”帶來的快捷與方便。這表明，儘管部分市場主體線下辦理的習慣無法在短期內迅速轉變，但如果辦事大廳對市場主體網上辦理業務缺乏主動指引不充分，可能更加制約“數字政府”使用率的提升。
二、“數字政府”需求側建設不平衡
區域發展不平衡，是“數字政府”建設不充分在空間上的表現。“數字政府”建設表現最好的市為95分，最低為42分，不足最佳城市的一半。如圖3所示，在潛在使用率、實際知曉率和實際使用率上，得分最高地區與得分最低地區也分別存在26、77、77分的差距，區域發展不平衡。
圖3 地區間“數字政府”發展不平衡
各地“數字政府”潛在需求普遍高，知曉率和使用率差距大。潛在使用率得分評級A、B、C、D的比率分別為89%、10%、1%、0%；實際知曉率得分評級A、B、C、D的比率分別為11%、42%、25%、22%；實際使用率得分評級A、B、C、D的比率分別為1%、8%、25%、66%。由此可見，各地“數字政府”都面臨很高的潛在需求，但實際知曉率和實際使用率差距大。
1、各地職能部門主動告知的差異大，“數字政府”知曉率不平衡
如圖4所示，全國110個市中，由工作人員告知而獲知“數字政府”比例最高為71%，最低為21%，兩者相差50個百分點。朋友介紹渠道獲知“數字政府”比例，最高市與最低市相差43個百分點，通過自己查詢獲知的比例相差32個百分點。由此可見，政府工作人員主動告知的差異，是各地“數字政府”知曉率差異的主要原因。
圖4 由工作人員告知而獲知“數字政府”的最高與最低比例相差50個百分點
2、業務不全、不能全流程辦理，“數字政府”使用率不平衡
如圖5所示，全國110個市中，認為“數字政府”業務不全的市場主體比例最高為64%，最低為6%，兩者相差58個百分點。認為“數字政府”不能全流程辦理比例，最高市與最低市相差53個百分點。認為“數字政府”習慣現場辦理、操作不便的市場主體比例最高與最低市相差約40個百分點。由此可見，業務不全、不能全流程辦理的差異，是各地“數字政府”使用率差異的主要原因。
圖5 認為“數字政府”業務不全的最高與最低比例相差58個百分點
3、各地對於“數字政府”的重視程度不同，各地“數字政府”發展不平衡
各地對“數字政府”的不同重視程度、不同做法，同時影響了實際知曉率和使用率。在將“數字政府”放在工作重心及宣傳重點的地級市，辦事大廳推出“全流程/半流程電子化”的服務，在宣傳推廣及建設網上政務平臺的過程中做出了較大努力，從而提升了市場主體的知曉率和使用率。比如在安徽阜陽，辦事大廳的工作人員主動告訴調研人員，當地的業務辦理大多都採用全程電子化，儘量減少市場主體的時間成本。在雲南曲靖，辦事大廳的工作人員也主動表示當地已經實施了“全程電子化”，這也使得曲靖的市場主體對於“數字政府”的知曉率與使用率較高。而尚未重視“數字政府”建設，將“數字政府”作為線下辦理的補充的市，儘管辦事大廳內已經設置有電腦或豎起宣傳標語，但由於辦事人員未能主動推廣，當地的“數字政府”的知曉率與使用率較低。
三、深化“數字政府”需求側建設的方向
市場主體使用“數字政府”過程中所面臨的痛點與難點，是“數字政府”改革建設的出發點，也是落腳點。根據當前“數字政府”建設所處發展階段、面臨的主要矛盾，報告提出深化“數字政府”需求側建設的四條建議，助力“數字政府”儘快實現大規模使用。
重視“數字政府”的需求側建設，進一步加大政府職能部門主動推廣“數字政府”的力度，提高“數字政府”的知曉率。當前全國有92%的市場主體願意使用“數字政府”，如果這些市場主體都知道“數字政府”，即使按照現在的吸引力計算，全國“數字政府”的使用率將從53%提升到達到70%（92%×76%=70%），使全國“數字政府”建設進入大規模使用階段。因此，相關職能部門需繼續加大主動宣傳推廣“數字政府”的力度，進一步提高“數字政府”知曉率。
加快“數字政府”的供給側建設，增加“數字政府”業務供給，推動“數字政府”全流程辦理，繼續提高“數字政府”的使用率。當前全國“數字政府”的吸引力為76%，如果“數字政府”吸引力能達到100%的目標，即使按照當前的知曉率計算，全國“數字政府”的使用率也將從53%提升達到69%（69%×100%=69%），進入大規模使用階段。在未選擇使用“數字政府”的市場主體中，34%認為網上業務不全，26%認為不能全流程辦理。因此，直面這些市場主體使用中的困難，應著手推進“數字政府”全流程辦理、上線更多“數字政府”業務、提升使用體驗，努力實現100%吸引力的目標。
通過“數字政府”標準化建設，推動區域間平衡發展。各地“數字政府”需求側建設的知曉率和使用率不平衡，源於各地政府職能推廣力度差距大、功能建設差距大。因此，需要推進“數字政府”標準化建設，細化量化“數字政府”建設標準，縮小地區間差距，實現全國“數字政府”需求側建設均等化。
推進政務服務線上線下融合發展。全國68%的市場主體認為“數字政府”不能取代線下窗口，應與線下窗口辦理融合發展。未選擇網上辦事大廳的市場主體中，13%的是因為習慣現場辦理，未選擇移動端辦事的市場主體中，16%的也是習慣現場辦理。因此，需要打通線上線下辦事渠道，線上加快建設一網通辦系統，線下推進落實只跑一次、只跑一窗服務，構建線上線下綜合優質政務服務體系，從而為市場主體提供多渠道、方便易用的政務服務。
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