眾所周知，慈禧太后為人權力慾極強，凡事爭強好勝，前後把持朝政近半個世紀。為了垂簾聽政，駕馭至高無上的權利，苦費心思。同治十年，同治帝十六歲，慈禧以“典學未成”為由，遲遲不肯歸政；光緒光緒十二年，光緒帝十六歲，慈禧仍然以各種理由百般阻撓。
慈禧小憩照
朝政大權歸屬並非易事，慈禧在承諾光緒親政的同時，也積極暗中指示其親信大臣，將政治砝碼加在自己的這一邊，以達到既有歸政的姿態，又有把控局勢發展的籌碼。以禮親王世鐸為代表的親信就開始陸續上折，主張：請求皇太后收回成命，伏請皇太后“訓政數年”，於明年皇帝親政後，仍每日召見臣工，披覽奏摺，俾皇上隨時隨事親承指示（《光緒朝東華錄》）。意思就是皇帝雖然親政了，但皇太后也要依然每日進行召見，繼續批閱奏章，皇上無論有大事小事都要隨時請示。
光緒下轎
為了使訓政制度化，慈禧責成禮親王世鐸起草了《訓政細則》，經過一番籌劃，終於在光緒親政大典前出籠，這一細則對權利的歸屬作出了明確的規定。最實質的表現為：
（1）人權由慈禧裁奪
（2）皇帝處理日常事務必須考慮慈禧的意見
（3）召見臣工依舊按照原有制度和禮儀
（4）披覽奏章只有經過慈禧閱覽後才能下發
顯而易見，慈禧通過訓政制度，操控皇權的實質沒有得到任何改變，反而更加名正言順，真正的大權依舊鬧鬧的掌控在慈禧手中。
慈禧懿旨
最終經過一番周折，慈禧在制度上為自己確立了主宰的地位。終於在光緒十三年的正月十五日（1887年2月7日），為光緒帝舉行了親政大典，履行了她十二年前的諾言。光緒親政後，嚴格遵守訓政制度，與慈禧之間對權利進行了有效的劃分和歸屬，其實質最核心的兩點就是：
（1）事後報告制度，日常事務光緒有處置權，慈禧有監督權
該制度，慈禧允許光緒帝在朝廷一般日常事務上有硃批權、口諭權，並可以對諭旨的形成有相當的處置權。但在事後，準確的說是第二天，光緒帝對重要的奏摺及所做出的相關決定，必須向慈禧報告。
（2）事前請示制度，重要事務必須由慈禧裁奪
慈禧明確規定：“簡放大員及各項要差”必須由皇上奏明皇太后。意思就是涉及人權，重要事務都必須由慈禧來作出裁定，皇帝沒有這個權利。如光緒二十四年二月初十，光緒帝令刑部尚書廖壽桓在軍機大臣上學習行走，在翁同龢日記中記載“昨日請懿旨”。
光緒諭旨
通過這樣的制度，實現了慈禧和光緒之間的權利劃分和歸屬，慈禧實現了對光緒及朝中事務的通盤把握。可以認為國家機器對光緒帝負責，光緒帝對慈禧太后負責。光緒帝在親政後很長時間，光緒帝一直恪守著這樣的權利約定。在次前提下，這對“母子”之間的相處也比較融洽。
維新變法產物 京師大學堂 現北京大學
然而，1898年7月，這樣一種政治生態的平衡卻被突然打破。光緒帝在兩天內做了兩件令慈禧十分震怒的事情。光緒帝在沒有事先請示慈禧的情況下，擅自發下了維新變法以來最重要的兩道諭旨。7月19日，光緒帝頒下罷免禮部尚書及侍郎等共計六位堂官。7月20日授命戊戌六君子中的楊銳、劉光第、林旭、譚嗣同為禮部四品卿銜。這兩道諭旨打擊頑固派，公開起用維新派的舉措，已經開始挑戰慈禧絕對權威的挑戰，意味著改革開始朝著觸動慈禧統治基礎的方向發展。
光緒帝被囚禁於贏臺
7月之前，改革變法主要在經濟、文化領域推行，因為沒有觸及到慈禧的統治利益，和權利底線，她似乎還是可以容忍，因此慈禧和光緒之間沒有發生劇烈的衝突。然後因為這兩道諭旨，情況卻發生了逆轉，將他們之間長期矛盾激化到了爆發點。不久隨之而來的就是震驚中外的“戊戌政變”，慈禧下令囚禁光緒帝，處死了“戊戌六君子”，大肆捕殺維新黨人。慈禧與光緒之間的權利平衡被徹底打破，至此再無“帝黨”。
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