贾康：论对居民收入分配基于政策理性的分类分层调节

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本文发表于《财政研究》2008年第2期

我国居民收入差距的扩大和相关的收入分配问题，已引起各方面的广泛关注。政府的收入分配调控对于促进居民收入分配合理化，无疑应当有所作为。但什么样的收入分配格局、何等程度的收入分配差异是收入分配“合理化”的标尺，却并没有一定之规，依经济社会发展阶段、国情条件、文化传统和社会心理等的不同而不同(笼统而众说纷纭的“基尼系数”等指标，并不能形成可靠依据)。本文意在提出一套基于政策理性的框架性认识，以助于实施合理的分类分层调节。

一、“公平”的概念应拆分成“公正”与“均平”两个指向

不少研究者首先在哲理层面上把调节居民收入分配的“合理化”标准，定位于“正确处理公平与效率的关系”。我国改革开放以来，从“注重效率，兼顾公平”的主张，演变到“更多地注重公平”的要求，反映了公平与效率关系权衡中侧重点的阶段性变化，但这种表述的内在逻辑，还是把公平与效率看作两者此长彼消的关系。近些年更深入的探讨已使不少研究者指出:公平与效率的关系并非是简单的互为消长的对立关系，也有相互促进、互为条件的关系，这是很有道理的。我认为，如果作细致、严谨的把握，应该把中文的“公平”之内涵再拆分成“公正”和“均平”两个指向。通常人们谈到很多的公平问题，但如果翻译到英语的语境中去，要视情况的不同翻译成两个单词才能较准确地表达原意，分别是fairness和equity。比如说现在大家越来越多地认同规则的公平、起点的公平、权利的公平、过程的公平和结果的公平这样的划分，我理解权利公平、规则公平和过程公平是英语fairness之间，这三个公平，与效率之间是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的.主要是指通过公正的人权和公民权待遇、起始条件和过程处理，使大家各自发挥相对优势，都得到一种发展中的公平的环境。这些公平要素越是掌握得好、落实得到位，越有利于激发人们提高效率。但到了结果的公平，则主要是指英语equity之意，实际是指结果的均平状态，这种均平确实与效率激励反向，同效率之间有一定的此长彼消的关系，同时又与规则公平一道构成“起点公平”的条件，调控者需要作出合理的权衡掌握。我们过去的问题是，实际上人们讨论公平问题时，往往是把这两个指向的概念混同而“一锅煮”了，后边带来的问题就是“捣浆糊”，无助于问题的廓清。

区分汉语中“公平”在不同情形下实际分别所指的规则公正的“公平”和结果相近的“均平”这两个不同对象，对于我们现在深入讨论问题会很有帮助，有利于消除中文语境中“公平与效率”问题的混乱，使大家讨论时有的放矢，不打“三岔口”。

二、居民收入分配方面的政府责任应当是维护公正，兼顾均平，高端调低，低端托底

如果从权利公平、起点公平、规则公平、过程公平(意在公正)的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，廓清与保护合法的产权、公民权利和公平竞争的环境(“刷出一条起跑线”)。如果从结果公平(意在均平)的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。高收入阶层的收入应通过税收等规范手段适当调低;低收入阶层收入不足以满足基本生活需要的缺口，应通过社会救济、社会保障措施填补。由于对社会成员的发展而言，前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是应当明确政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个均等化也就是要托一个底，即政府应该提供的诸如普及义务教育、实施基本医疗、住房的社会保障这类“公益品(公共产品)”，对其应该保证的(至少是最低限度的)公共供给，必须由政府托起来，进而给所有社会成员最基本的发展起点(但是这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地起过度的作用，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。另外，政府对所托之“底”的正确把握十分重要—如“居者有其屋”的托底之举，正确的做法应是托在“廉租房”，而不是以所谓“经济适用住房”为名的产权房)。总之，收入分配方面政府的相关责任可表述为“维护公正、兼顾均平、高端调低、低端托底”。

以这样的认识看待公平和效率关系的处理，我认为可以更有利于清晰地形成一些政府职责边界和“政策理性”的要点，解开一些对于公平和效率矛盾的困惑，促成收入分配相关政策的正确把握与合理化调整，进而有利于一些社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，保障和支持中国现代化事业的持续发展。接下来，就有必要讨论促进居民收入分配合理化的分类调节问题。

三、把握好收入分配需以对近年收入差异形成原因的正确分析为前提作分类调节

结果的公平(“均平”)与效率确有一定的负相关关系，在我国经济社会“黄金发展时期”与“矛盾凸显期”交织状态下正确处理收入分配“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、很有难度的事情，是把握好政府于分配领域的政策理性的核心问题之一。任何一种分配状态都可能“仁者见仁，智者见智”，但从社会公众总体的可接受程度而言，在维护公正即维护公民权利公平和经济活动起点公平、机会公平、规则和过程公平的前提下所形成的分配结果，是最接近于“合理”的状态，政府只需以再分配手段(也包括鼓励公益慈善行为等)作适当的“均平”处理即可。相反，如果前面起点、机会的公正和过程的公平没有维护好，那么对于结果无论作多大力度的调节，都必然是进退失据和事倍功半。

毫无疑问，政府以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配，遏制收入差距悬殊、防止“两级分化”的固化并促其收敛，是政府的应尽之责，但既然首先需要定位和坚持的是公正，便需要以对居民收入差异作出正确分析为前提，来有针对性地在公正基础上实施分类对待的调节政策，并与政府其他政策协调、组合、配套。

概而言之:在维护权利、起点、规则、过程公平的前提下，应鼓励的收入差异还需要有所鼓励;正当的收入差异应尽量容忍;不规范的收入差异要调控抑制;不正当的收入差异则应大力消除，这样才有利于把握好均平-效率的权衡。这种分类对待的认识，是从居民收入差异的具体分析而来的。我认为中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少要作出如下七个层次或七个方面的分析、区别。

四、简析七种收入差别的原因

第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中，“干好干坏一个样”，那是养懒人的机制和体制，收入差异小，但生产力也得不到解放，被有识之士深恶痛绝。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快人”和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种以公正为前提，源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，或者说作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。

第二是源于各人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异，在改革开放之后发展起来的竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，结合构成各人各不相同的能力、才干。客观存在的这种差异必然带来各人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干，如企业家才能、科技人员创新才能，也包括文体明星的特殊技能等，一旦在市场中具体化为竞争力，则相关收入差别的扩大，比“努力程度”带来的差别往往要高出许多倍。只要权利、机会和竞争过程是公正的，这种在竞争中形成的高收入应无可厚非。

第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因(如继承关系)，每一个具体社会成员在资金、不动产、乃至家族关联、社会人脉等方面(这些都可归于广义的“生产要素”范畴)，必然是有所差异的，而由此带来的收入(如利息、房租，以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益)高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。权利、过程和规则是否公正，是我们判断这方面收入正当、合理与否的主要依据。

第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可以纯粹由于时点不同(当然实际生活中也会伴随其他方面可能的种种不同)而结果大相径庭，甚至“好运”的好到一夜暴富，“坏运”的坏到血本无归，这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。权利、过程和规则的公正，也是在这方面应掌握的关键所在。

第五是源于现行体制、制度某些不够合理的“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员的收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大(一位财政局长对我说，组织上曾调他去当地银行当行长，收入一下子翻了几十倍，后来又调回来当财政局长，收入又一下子掉下来几十倍，“组织上让我富我就富，让我穷就穷”)。这中间的规则即使是“对内一致”的，对社会其他群体也已有不少明显的“不公”问题，需要切实地重视和改进。

第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“灰色收入”，现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。比如公职人员相当大的一部分“工资外收入”，在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前，很多可归于这种收入，其因不同条件、不同部门等等，又往往差异很大。再比如国有企业在法规不明不细或监管松弛环境下，因怎样“打擦边球”不同而形成的职工收入分配水平差异，也可能十分显著。这些潜规则许多是明显地不公正的，亟需整改。

第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于一般人们所说的“黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联。这种因素形成的高收入，从起点、过程来看，就已经毫无公正可言，而且是构成罪行的。

五、分类分层调节的基本框架

上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因，在现实生活中的某一个具体案例之内，到底有多少因素介入，各起多大作用，都需要具体分析，不可一概而论。从政策原则和政策理性来说，首先应明确对应于各个收入源头的不同针对性政策导向与可选择措施。

一般地说，我认为:

1.对于勤劳致富、才能致富(前述第一、二项原因)，政策都应当大力鼓励，或以鼓励为主加上再分配的适当微调。

2.对于要素占有和机遇不同(前述第三、四项原因)而形成的收入差异，政策上应当作适当调节，但不宜作抹平处理(否则开放条件下的要素外流将十分严重，市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受极大抑制)。

3.对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理(前述第五、六项原因)造成的收入差异，在明确需要有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变(包括“花钱买机制”)，追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节(光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不治众”或“扬汤止沸”)。

4.对于违法乱纪的“黑色收入”(前述第七项原因)，必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。

5.在分类调节的同时，势必还要形成初次分配更多注重公正、再分配更多兼顾均平的分层调节来对高端调低，对低端托底。

要特别强调，对于由于特殊原因(如因残疾丧失劳动能力、遭遇天灾人祸、鳏寡孤独等)，收入不能维持基本生活的社会成员，一定要以“应保尽保”的原则提供基本生活保障。

在上述的政策思路和定位具备了正确的方向和针对性要领之后，再作出具体的政策设计(包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序等，以及不同阶段政策力度的把握)，方可以落实政府在收入分配中应当具有的政策理性，正确把握公正-均平-效率间的权衡，发挥好政策应有的功能。

六、对待高收入的调节要领

(一)以个人所得税(并在适当的时候开征不动产税、遗产税、赠予税)等税收杠杆调节高收入阶层的收入。

以规范的税收杠杆调节个人收入，这是对待高收入阶层的一种基本政策。我国的税收制度改革方向也是由间接税为主逐步向以个人所得税等为代表的直接税过渡。我国当前存在的一个大问题，是个人所得税流失较严重，特别是收入水平最高端的社会成员，个人所得税流失非常严重。主要原因包括富豪阶层往往把个人收入混入生产经营的管理费用，个人收入数据不真实、不全面、不及时、不透明，居民纳税意识不强，税收征管水平低等，在大力加强个人所得税征管工作方面，现阶段的重点首先要放在高收入群体方面，并积极研究、准备推出物业税(房地产税，或称不动产税)和遗产税、赠与税等，使高收入阶层的收入和财富，真正得到必要的再分配调节。

(二)加强法治，整顿吏治，积极克服制度缺陷，大力遏制非法收入暗流。

以非法收入为基础形成的高收入群体是社会的毒瘤，在任何时候都应当打击、遏制。不法之徒之所以能够得逞，主要是利用了法律缺陷、制度漏洞、行贿买通、管理落后、惩戒措施难以落实等可利用手段和条件。要从法律、制度、管理、治安等方面加强防范，更多地依靠制度建设和制度创新从源头上抑制非正常收入的暗流、浊流，反腐反贪，整顿吏治，加强司法公正性、减少公权扭曲和公权机关不作为，严厉打击非法暴富活动和其背后的黑恶势力。

(三)深化改革，为居民提供进入高收入阶层的均等机会，壮大中等收入群体。

获取高收入是绝大多数人的愿望，但事实上只能有少数人实现这种愿望。政府的职责是取消特权，打破垄断，保护公民权利，让社会成员之间实现公开、公平竞争。就像体育比赛，最终得奖牌的只是极少数人，但只要参与的权利和公平竞赛环境得到保证，公众是可以接受竞赛结果的。由于接受良好教育是获取高收入的基础，所以政府要特别注意义务教育投入，将其作为教育投入的第一优先考虑项目，使贫困家庭的子女也能得到合乎标准的义务教育，为社会成员之间的公平竞争打下坚实的基础，并逐步使社会中的中等收入群体壮大起来，形成社会主体，即发展“两头小、中间大”的橄榄型社会结构。

(四)完善社会保障机制，保证低收入阶层的基本生活，提高社会对高收入阶层的理解与容忍度。

实行市场经济体制，则收入分配主要是由市场经济的内在机制决定的。对高收入阶层的收入，政府只能调节，不能禁止，合法合理的高收入不应人为想当然地“一对一”规定上限。政府能做的，也是政府必须做的，是建立完善的社会保障机制，保障低收入阶层的基本生活，提高社会对高收入阶层的理解度与容忍度，使社会安定与发展活力高度统一。研究表明，社会安定的关键，是使低收入阶层的基本生活需要得到保障，并注重提供社会成员间“权利和机会的公平”，有效打击非法致富者，从而提高社会各界对高收入阶层的理解与容忍度，在动态发展中逐步走向“共同富裕”，而不是简单地把高收入阶层的收入水平一律和一味压低。

主要参考文献:

[1]楼继伟等:《关于效率、公平、公正相互关系的若干思考》，《学习时报》2006年6月21日。

[2]周其仁:《收入分配的一个倾向与另一个倾向》, 《21世纪经济报道》2006年11月13日。

[3]贾康:《论分配问题上的政府责任与政策理性》，《经济与管理研究》2007年第2期。

[4]贾康、刘保军:《如何认识改革开放中出现的高收入阶层》，《财政研究》2002年第10期。

[5]贾康:《政府对收入分配的分类调控》，《求是》2007年第12期。

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员和政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，中国一带一路PPP项目开发委员会委员，中关村公共资源竞争性配置促进中心首席经济学家，北京市、上海市等多地人民政府咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。