新精神活性物質的管制已經成為困擾禁毒工作的重要問題，如何對新精神活性物質進行有效的管制，世界各國以及國際組織都在探索不同的解決路徑。我國對於新精神活性物質的管制一直以來都呈現出與時俱進的態度，2001年對氯胺酮進行管制，2014年對恰特草進行管制，這些都證明了我國對於新精神活性物質治理工作的重視。
但是長期以來，我國都是在《麻醉藥品和精神藥品管理條例》之下對新精神活性物質加以列管的，這一做法最大限度地保障了已有法律制度的完整和統一，但是對於系統性治理新精神活性物質沒有太大的幫助。因此，2015年10月1日實施的《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》，就是專門為管制新精神活性物質所頒佈的法規。
著力解決新精神活性物質的主要問題
“新精神活性物質”（New Psychoactive Substances，NPS）是“以純藥物形式或者製劑形式出現的濫用物質，不受國際藥物公約管制，卻可能對公眾健康構成威脅”。所以，“新”並非意味著新的發明，而是指“仿效已管制毒品的功效但不受管制的（新的）精神活性物質”。也就是說，“新精神活性物質”所謂的“新”，並不是這一類物質在作為毒品的功效上有所創新，而只是為了規避管制。聯合國毒品與犯罪辦公室認為，“‘新精神活性物質’是‘純藥物或製劑形式的濫用物質，不受1961年《麻醉品單一公約》或1971年《精神藥物公約》管制，但可能對公眾健康構成威脅’”。可見，新精神活性物質並不是毒品品種的自然進化，而是為了逃避管制，人為地設計和製造的毒品，從而獲得合法的身份。法律若要進行管制，立法的效率不如不法分子“設計”的速度，那就只能在後面被動應付。因此，提高法律管制的效率，成為了新精神活性物質治理的重中之重。
我國之前對於新精神活性物質的管制，仍舊是將擬管制的物質列入《麻醉藥品和精神藥品管理條例》附設的麻醉藥品和精神藥品品種目錄，這一做法效率較低，難以適時應對隨時都在增長的新精神活性物質品種。因此單獨立法管制新精神活性物質，就成為了較為合理的治理手段。2015年《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的頒佈，填補了我國在新精神活性物質管制制度上的空白，具有較為重要的地位。
新精神活性物質治理日趨常態化
聯合國毒品與犯罪問題辦公室將“新精神活性物質”分為“合成大麻素類、苯乙胺類、卡西酮類、哌嗪類、植物類（恰特草、鼠尾草等）、氯胺酮及其他（色胺類、氨基茚類、苯環己基胺類、鎮靜類等）”等7類。根據聯合國毒品與犯罪問題辦公室發佈的《2017年世界毒品問題報告》，在2009-2016年期間，已有106個國家和地區向聯合國毒品與犯罪問題辦公室報告了出現的739種不同的新精神活性物質。
2015年以來，聯合國麻醉藥品委員會對多種新精神活性物質按照1961年《麻醉品單一公約》和1971年《精神藥物公約》進行了列管審查，它們先後被列入國際禁毒公約管制目錄。2015年N-苄基哌嗪、4-甲基甲卡西酮等10種新精神活性物質分別被列入1961年《麻醉品單一公約》或1971年《精神藥物公約》管制目錄；2017年管制目錄收錄了丁基芬太尼、4-甲基乙卡西酮等11種新精神活性物質；1961年《麻醉品單一公約》管制目錄於2018年列管奧芬太尼、呋喃芬太尼等6種新精神活性物質，同時1971年《精神藥物公約》管制目錄收錄了4-氟苯丙胺、N-(1-氨甲酰基-2-甲基丙基)-1-戊基吲唑-3-甲酰胺等6種新精神活性物質。近年來，1-（3-氯苯基）哌嗪、苄基哌嗪、4-甲基甲卡西酮等多種新精神活性物質也先後被歐盟國家列入管制。
而我國在頒佈了《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》之後，就一次性收錄了116種新精神活性物質，將我國的新精神活性物質管制數量保持了與國際同步的水平。此後，2017年7月1日將“U-47700”等4種物質列入《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》，2018年7月1日列入了32種，2019年5月1日將芬太尼物質整類管制，至此我國已經管制新精神活性物質170餘種（類）。
根據《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》的規定，我國建立了專家委員會評估論證制度，當國家禁毒辦認為需要對特定非藥用類麻醉藥品和精神藥品進行列管的，應當交由非藥用類麻醉藥品和精神藥品專家委員會進行風險評估和列管論證。專家委員會啟動對擬列管的非藥用類麻醉藥品和精神藥品的風險評估和列管論證工作後，應在3個月內完成；國務院公安部門會同食品藥品監督管理部門和衛生計生行政部門應當在接到國家禁毒辦列管建議後6個月內，完成對非藥用類麻醉藥品和精神藥品的列管工作。對於情況緊急、不及時列管不利於遏制危害發展蔓延的，風險評估和列管工作應當加快進程。可見，為了應對新精神活性物質快速變化發展的特性，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》規定了較為成熟的管制方案和程序。
目前，我國列管的新精神活性物質已達170餘種，並且將新精神活性物質的管制常態化和制度化，根據毒情形勢的具體變化，構建起了隨時響應並跟進的管制模式。
新精神活性物質治理系統化
《2016年中國毒品形勢報告》指出：“2015年10月中國增列116種新精神活性物質之後，管制的新精神活性物質製造走私問題得到遏制，但不法分子為規避管制，通過修改化學結構，不斷創造新類型的新精神活性物質，有的不法分子向國外客戶推薦新研製的類似結構替代品。”可見，僅有立法管制並不足以完成新精神活性物質的治理，還應當強化法律聯動，將涉及新精神活性物質的行為確定為違法犯罪，才更有助於打擊新精神活性物質的制販活動。
為了保障法律的統一性，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》在立法技術上主要採用了授權規範的形式，在其第一條規定：“為加強對非藥用類麻醉藥品和精神藥品的管理，防止非法生產、經營、運輸、使用和進出口，根據《中華人民共和國禁毒法》和《麻醉藥品和精神藥品管理條例》等法律、法規的規定，制定本辦法。”這就表明，新精神活性物質管制的法律淵源仍舊是在禁毒法體系之下展開的。而為了與《麻醉藥品和精神藥品管理條例》保持一致性，在其第二條規定：“本辦法所稱的非藥用類麻醉藥品和精神藥品，是指未作為藥品生產和使用，具有成癮性或者成癮潛力且易被濫用的物質。”也就是說，我國採取了在《麻醉藥品和精神藥品管理條例》的授權之下繼續創設規範性文件的方式予以應對，但將其規定為“非藥用類麻醉藥品和精神藥品”。這樣一種立法技術，在沒有打破以往法律規範的基礎上，創造性地將新精神活性物質的管制納入到整體管制制度當中，賦予了新精神活性物質等同於毒品的法律地位，在其第四條第二款規定，“各級公安機關和有關部門依法加強對非藥用類麻醉藥品和精神藥品違法犯罪行為的打擊處理”，以此搭建了《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》與刑法等法律的關係。
2019年《最高人民檢察院關於〈非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄〉能否作為認定毒品依據的批覆》也重申了這一立場：“2015年10月1日起施行的公安部、國家食品藥品監督管理總局、國家衛生和計劃生育委員會、國家禁毒委員會辦公室《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》及其附表《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》，是根據國務院《麻醉藥品和精神藥品管理條例》第三條第二款授權制定的，《非藥用類麻醉藥品和精神藥品管制品種增補目錄》可以作為認定毒品的依據。”這就使得《非藥用類麻醉藥品和精神藥品列管辦法》不僅僅是一個管制規範，而基於授權立法獲得了與刑法、治安管理處罰法等法律聯動的效果，在管制新精神活性物質的同時，也使得公安機關可以據此對涉及新精神活性物質的違法犯罪活動依法進行打擊，將靜態而抽象的管制活動引入到動態而具體的執法和司法領域，豐富了新精神活性物質的治理體系，有效地保障了新精神活性物質的治理成效。
（作者系山西大學法學院副教授、法學博士）
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