標題：中國地方政府財政預算治理能力評價與比較——基於2011—2017年省級數據的實證研究
單位：山西財經大學財政與公共經濟學院、甘肅農業大學管理學院、山西省財政廳
刊期：《財政科學》2020年第1期
內容提要
文章分別選取2011、2014和2017年省級數據，運用因子分析法和聚類分析法對我國省級地方政府財政預算治理能力進行了評價和比較。結果表明：第一，從全國總體而言，省級地方政府財政預算治理能力普遍較弱，但是地方政府財政預算治理能力總體在改善或提高。第二，財政預算治理能力狀況受多種因素影響；預算支持、預算收入、預算支出、預算執行效率和社會秩序等因子，對財政預算治理能力的影響在各省域間表現出明顯差異。第三，財政預算治理能力與地域分佈有一定關係，東部和西部大部分省份預算治理能力狀況相對中部省份較優。第四，財政預算治理能力與經濟發展水平無直接相關性。西部省份經濟發展水平普遍較低，但是由於中央財政支持力度大，預算治理能力並不處於最低水平。第五，地方政府財政預算治理能力差異呈縮小趨勢，財政預算治理能力最低水平的地區在逐年減少。基於此，圍繞建立現代財政制度的總體目標及要求，不斷完善地方財政預算治理體系，進一步提高地方政府財政預算治理能力。
關鍵詞：地方財政 預算治理能力 因子分析 聚類分析
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精彩內容摘編
引言與文獻綜述
從國家治理的視角看，財政預算不僅是實施宏觀調控的主要工具，也是國家治理體系中的核心內容（張萍，2017）。分稅制改革以來，隨著財稅體制改革的深入推進，我國財政預算制度不斷完善，在地方治理中發揮著越來越重要的作用。黨的十九大報告指出：“建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。預算績效管理要把資金從一種權力變成一種責任（劉尚希，2019）。現代預算是國家的一種公共治理活動，作為國家治理的重要組成部分，其歸根結底是要維護公共利益。建立現代公共治理的框架體系，是未來財稅體制改革的一個重要突破口（許正中，2018）。在政府治理的系統結構中，政府預算治理構成了現代財政治理的核心與關鍵（何文盛，2018）。在本文中，地方政府預算治理能力是指省級地方政府（省、自治區、直轄市）在預算過程中有效分配財政資源的能力。
基於預算在國家治理以及經濟社會發展等方面的基礎地位和重要作用，預算問題一直是財政學研究的重要內容。隨著西方公共治理理論的興起，財政預算治理問題亦受到公共管理學者的普遍關注。對預算治理的研究已完成了從財政收支計劃到政府控制工具進而到預算資源配置的轉變，同時也注重從公共治理角度探究提升政府預算治理能力的路徑與策略。
李冬妍（2011）認為預算決定著一個國家的治理能力，是國家財政制度的核心和基礎。唐大鵬、王璐璐（2017）從財政治理層次和財務治理層次對政府內部控制進行了深入研究。馬雯鏡（2017）、郝宇飛（2018）認為財政治理是一種新的財政管理方式。近年來，對於地方政府預算績效存在的問題與改進思路進行了深入研究。何文盛等（2018）通過對地方政府財政預算治理評價，發現地方政府財政預算治理存在頂層設計不夠完善、績效結果運用不夠全面、預算管理有失規範等諸多問題，應通過完善預算管理體制等諸多措施實現財政預算治理現代化的目標。
國外學者也從不同角度對預算管理進行了研究。Irvine Lapsley（2015）強調從政府預算編制的內部透明度入手來研究預算管理。Andrew Goddard（2016）承認單獨制定規則和條例不足以成功實施預算和國家預防機制改革，並應全面瞭解內部和外部環境的性質。Winnie O·Grady（2017）認為組織可以採取變革以超越預算，並將這些變化理解為適應性績效管理模式，以解釋組織超越預算而變得更具適應性的方式。Ida Bagus Putu Purbadharmaja（2018）認為改善公共服務和發展基礎設施而分配區域預算將提高該地區的經濟發展能力。
國內外學者的研究，對於全面地分析我國地方政府預算治理問題具有重要意義。但多數研究成果側重於政府預算績效管理方面，綜合探討政府財政預算治理能力評價方面的研究相對較少。從研究方法上來看，目前的研究更多側重於定性分析，實證分析為基礎的定量研究成果相對較少。在參考和借鑑國內外相關研究成果的基礎上，本文試圖從整體上、系統地選取一系列量化指標，採用定性與定量相結合的方法，科學評價地方財政預算治理能力狀況，提出改進和提升地方財政預算治理能力的有效策略。
結論與建議
（一）結論
本文采用因子分析法和聚類分析法，儘可能選取具較強參考性的指標和數據，對全國31個省（自治區、直轄市）地方財政預算治理能力進行了綜合評價。得出以下主要研究結論：第一，在全國31個省（自治區、直轄市）中，預算治理能力T分數得分低於50分的分佈情況：2011年有19個省（自治區、直轄市），佔比61.3%；2014年有21個省（自治區、直轄市），佔67.7%；2017年則有17個省（自治區、直轄市），佔54.8%。以上結果反映出：就全國總體而言，省級地方政府財政預算治理能力普遍較弱，但是地方政府財政預算治理能力總體在改善或提高。第二，財政預算治理能力狀況受多種因素影響，預算支持力總量因子、預算收入質量因子、預算支出質量因子、預算執行效率因子和社會秩序維持因子對財政預算治理能力的影響在各省域間表現出明顯差異。第三，財政預算治理能力發展與地域分佈有很大關係，東部和西部大部分省份預算治理能力狀況相對中部省份較優。第四，財政預算治理能力與經濟發展狀況無直接相關性。部分省份經濟發展水平較低，但是預算治理能力綜合得分排名靠前，主要在於這類地區中央財政支持力度大；特別是在經濟發展水平較低的西部省份表現得更為明顯。第五，地方政府財政預算治理能力差異呈縮小趨勢。通過聚類分析結果可以看出，處於第四類即財政預算治理能力最低水平的地區在逐年減少，大部分地區處於第二類和第三類即中間層次，各地方政府財政預算治理能力的差距在逐漸縮小。
（二）政策建議
圍繞建立現代財政制度的總體目標，按照“建立全面規範、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理”的總體要求，全面推進預算績效管理、健全預算監督協調機制，加大預算公開範圍，提升預算法治化水平，完善地方政府預算治理體系，提高地方政府財政預算治理能力。
1.樹立財政預算治理意識，強化預算收支約束力
預算治理是不同於傳統預算管理的新模式，預算治理意味著重新審視政府與社會、政府與市場、政府與企業之間的關係，建立多元化的預算治理主體。在這種模式下，公民可直接參與預算管理及監督，以最大限度地實現預算安排的科學化和預算效益的最大化。在目前經濟社會轉型與變革的關鍵時期，需要牢固樹立地方財政治理的理念，完善地方政府、企事業單位、社團組織、社會公眾等多元主體共同參與的財政治理體系，提高財政資金分配和使用的透明度，落實多元主體對財政分配的知情權、監督權和評價權，才能有效提高地方政府的財政治理能力，提升地方政府預算效率。同時要通過健全預算監督協調機制，強化對地方政府預算收支的有效約束，進一步深化財稅體制配套改革，明晰中央和地方財權與事權邊界，充分體現中央和地方財權匹配的科學性，避免央地政府財權和事權的結構失衡，為地方政府預算治理能力提升創造良好的體制條件。
2.提升地方預算治理法治化水平，完善地方預算治理監管體系
現代市場經濟本質上是法治經濟，財政預算必須按照國家《預算法》的規定和要求依法進行。因為《預算法》是設計預算工作的一種程序和規則，它規範了政府預算行為，明確了公共資源分配過程中各級預算參與者的角色和作用，使其形成清晰的權力和責任分配模式。因此，推進地方政府財政治理法治化尤為重要。將預算編制、財務審批和財政監督納入立法範圍，確立政府、市場和社會組織的職能邊界。儘量減少地方財政預算中的隨意性。明確財政部門預算管理職責，完善政府預算體系，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，完善社會保險基金預算編制制度。加強人大財政監督與審計監督、財政自我監督、社會公眾和中介組織等監督方式的聯繫，建立科學完善的財政部門預算治理監督體系。建立健全地方財政預算編制、執行、監督相互制約、相互協調機制。
3.全面推進預算績效評價，提升預算績效管理水平
全面開展預算績效評價，需要加強預算頂層設計，建構預算主動型政府。這是提升預算績效管理水平和實現地方財政治理體系現代化的必然要求。長期以來，由於政府與市場的關係沒有得到科學有效處理，政府職能邊界的非清晰狀態，導致事實上存在的財政職能被肢解的狀況，制約了地方政府財政治理體系的構建及財政治理能力的提升。在確保中央財權集中統一的前提下，發揮中央與地方兩個積極性。從財政職能集中管理的角度出發，財政部門應將相關事務的管理職能進行整合，從而極大提高財政資金使用效率並降低部門間的協調成本，最終提升地方政府財政治理能力水平。
實施跨年度預算平衡機制和中期預算動態規劃管理，加強與經濟社會發展規劃的銜接。建立政府資產報告制度，深化政府債務管理制度改革，建立規範的政府債務管理及風險預警機制。建立政府綜合財務報告制度和財政庫底目標餘額管理制度。構建科學的預算績效評價指標體系，充分發揮第三方在評價中的重要作用，分步實施、穩步推進，實現預算目標編制、預算執行監控、預算完成評價、評價結果應用等全過程的預算績效管理模式。適應建立現代財政制度的要求，反思國家治理能力現代化進程中預算改革的根本性問題，充分發揮預算改革的多重作用，加強地方財政部門信息化建設，充分發揮預算在地方財政治理乃至國家治理體系現代化中的基礎性作用。
全文刊載《財政科學》2020年第1期，歡迎訂閱！
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