引 言
2020年伊始，突如其來的新冠病毒疫情席捲全國。1月23日，武漢宣佈史無前例的封城決定。武漢——這座英雄的城市，開始打響一場艱苦卓絕的戰“疫”。與病毒的抗爭中，醫院是戰場，醫護人員是戰士。當前世界通行的醫療體系格局決定了，西醫是各國突發公共衛生事件的主力。而在我國，擁有千年悠久歷史的中醫藥，某種意義上說就是和歷代瘟疫鬥爭的過程中不斷髮展完善的。那麼，此次武漢戰“疫”中，中醫藥和西醫藥並肩戰鬥的情況如何呢？
基於SARS期間中醫藥在參與疫情防治中的表現，從官方層面來看，中醫藥對於突發公共衛生事件的重要地位已經確定無疑。2月12日，國家衛健委辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室聯合下發《關於在新型冠狀病毒肺炎等傳染病防治工作中建立健全中西醫協作機制的通知》指出，建立中西醫結合救治工作機制，加強中醫藥救治力量。2月13日中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組會議要求強化中西醫結合，促進中醫藥深度介入診療全過程，及時推廣有效方藥和中成藥。然而，從公開報道來看，武漢的中醫參與度卻引發質疑。與其他很多省市中醫藥第一時間介入且參與度高達90%以上相比，2月14日，湖北省第24場新冠肺炎疫情防控工作發佈會宣佈的消息是：湖北地區確診病例中醫藥參與率達到75%以上。而據公開消息，截止2月17日，全國中醫藥參與救治的確診病例共計60107例，佔比達85.2%。2月19日，湖北省衛生健康委在眾目期待中印發《關於進一步做好新型冠狀病毒肺炎中西醫結合防治工作的通知》，強調力度、安排措施。
湖北的遲滯響應並非孤例。此次疫情暴露出，當前，我國中醫藥參與突發衛生公共事件還存在著不少障礙。作為法律學人以及傳統文化愛好、修習者，筆者嘗試深入研究並提出法治應對方案，以求保障中醫藥這一傳統文化瑰寶能夠在各種突發衛生公共事件中及時救治蒼生、守護安康，也為中醫藥復興略盡綿力。
（截圖摘自微信公眾號“針會天下”，反映出民間中醫藥界對武漢中醫藥介入遲緩的關注）
中醫藥參與突發衛生公共事件的障礙
2003年SARS疫情的發生和處置直接促成了我國公共衛生應急體系的建立。根據《突發公共衛生事件應急條例》（2003年通過，2010年修正），突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。2003年之後，中醫藥在汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流災害等突發事件中都有不俗表現。但是，整體來看，中醫藥在突發衛生公共事件中發揮的作用仍然有限，仍然障礙重重。
第一，在西醫主導的醫療體系下介入中醫存在天然的體制困難
和產生於西方的大學教育模式對中國私塾模式的衝擊相似，西醫為主導的醫療體系成為我國最終的現實選擇。從數量上看，據公開資料顯示，截至2017年年底，全國中西醫結合醫院數量為500多個，而同時期全國公立醫院和私立醫院的數量均為1萬餘個。在綜合性醫院中，儘管有中醫科室，但是比例卻很低。儘管尚無法查到截止目前的準確數據，但中醫院和中醫在整個醫療體系中的低佔比可以判定為是一個不爭的事實。在此次疫情風暴中心武漢，這種情況更為凸顯。坐擁同濟、協和、武大人民醫院、中南醫院等超強綜合實力的醫院，武漢的醫療實力全國位居前列。但是，正是在這種西醫超強情況下進行中醫介入，也許更加存在慣性困難。這一點，可以從網絡流傳的外地救援醫護人員對話截圖窺見一斑。
（截圖摘自微信公眾號“針會天下”，普通一線醫務者之間的對話更能凸顯現實）
第二，中醫藥地方監管部門設置不統一導致中醫藥發展水平不平衡
在市場失靈領域，政府監管水平高低直接影響到該領域的發展。我國在國務院層面設置了國家中醫藥管理局，隸屬國家衛健委。根據三定方案，國家中醫藥管理局既有制定“中醫藥和民族醫藥事業發展的戰略、規劃、政策”等宏觀職能，也有“中醫醫療、預防、保健、康復及臨床用藥等的監督管理責任”的微觀監管職責。
我國地大物博，地區發展不平衡，地方中醫藥管理局的設置情況不一。以國家中醫藥管理局提供的31個省（自治區、直轄市）和香港特別行政區的鏈接來看，只有北京、吉林、浙江、安徽、河南、湖南、西藏和陝西幾個省（自治區）的中醫藥管理局網頁可以打開。筆者又逐一查詢全國35個省（自治區、直轄市，新疆建設兵團，特別行政區及臺灣，以國務院官網為準）的中醫藥管理局官網，設置了中醫藥管理局的還有山西、福建、江西、廣東、廣西五省。上述官網中，還不乏有自動跳轉至衛健委官網下屬網頁的情況。
從信息公開這一當前行政體制改革非常重要的一個評價標準來管窺，各地中醫藥監管部門設置情況各異，這必定導致各地中醫藥發展水平不均衡，從而在遇到突發事件時中醫藥的應對力量自然也受影響。
（截圖摘自微信公眾號“盧醫”。網友群策群力，尋找的最後結果是：湖北省中醫藥管理局是湖北衛健委的內設機
第三，突發公共衛生事件應急法律體系中缺乏對中西醫結合的相關規定
按照法律層級，此次新冠疫情各項醫治應急處置措施的主要和直接的法律依據依次有《傳染病防治法》（1989年通過，2004年修訂）、《突發事件應對法》（2007年通過）、《突發公共衛生事件應急條例》及《國家突發公共衛生事件應急預案》（2006年發佈）。突發公共衛生事件發生後，整個國家和各省市地區進入應急狀態，分別成立相應級別的應急處理指揮部，衛生行政主管部門負責“調查、控制和醫療救治工作”，其他部門在各自職責範圍內負責相關工作。此次疫情發生後，從中央層面，到國家衛健委、國家中醫藥管理局，甚至是湖北省衛健委，在調配和推進中醫介入上，還是有不小的力度。問題出在落實層面。當前醫療體系下，註定在集中收治病患的應急處理上，必然會主要依託以西醫為主的綜合醫院，這種情況下，中西醫如何結合，是一個非常複雜的問題。筆者查閱上述各層級的法律規範、政策文件，均沒有中西醫結合的描述。當然，在法律法規層面，規定不到這麼詳細的醫療資源配置問題情有可原，但在各級應急預案中，也沒有關於中西醫結合演練等方面的規定。
第四，普通民眾對中醫的看法有失理性以及民間中醫行醫存尷尬
湖北發生的中醫藥介入行動遲緩表明我國在突發衛生公共事件應急中落實中西醫結合還存在著實施方面的障礙，而盲目迷信中醫甚至神秘化中醫、極端抵制中醫和保持中立觀望的網絡輿情撕裂，更是預示著，在我國，中醫藥仍然存在著巨大爭議。某種程度上說，對於中醫藥來講，相比官方的認可和推動，民間的信任和支持，可能才是更難以達成的目標。突發衛生公共事件中波及影響最大的是千千萬萬民眾，如果民眾對待中醫藥缺乏理性態度，那麼將極大影響中醫藥參與突發衛生公共事件的效果。
另一難題是，在突發衛生公共事件中，民間中醫如何參與。新冠疫情期間，網絡輿情中不斷出現民間中醫“請戰”被拒、民間中醫私下出診救治病患的事例。在突發衛生公共事件中，民間中醫參與難表現在幾個方面：
一是，有些民間中醫沒有行醫資格，或者即便有行醫資格及行醫場所，但是都面臨著疫情防控需要必須關閉的窘境；
二是，民間中醫比較分散，如何組織調配比較困難；
三是，有些民間中醫的治療方法雖然可能有效，但是無法按照現行相關標準體系進行驗證。基於這些原因，民間中醫中蘊含的巨大能量，尚無法在突發衛生公共事件中得以發揮。
（網傳民間中醫的“請戰書”）
保障中醫藥參與突發衛生公共事件的對策建議
從SARS期間中醫藥起到重要的輔助功能，到當前新冠疫情中醫藥在有些陣地已經能夠獨當一面，取得良好療效，中醫藥參與突發衛生公共事件的必要性毋庸諱言。但是即便在官方一再大力推行之下，中醫藥的參與卻仍然存在諸多不暢之處。結合本次疫情中中醫藥參與救治取得的成績和存在的問題，筆者不揣陋見，僅就管見所及，提幾點不成熟的對策建議：
第一，完善突發衛生公共事件相關法律有關中西醫結合治療的規定
《國家突發公共衛生事件應急預案》分為總則、體系職責、處置保障、預案管理和附則幾個部分。在工作原則部分，可增加有關突發衛生公共事件中應保障和加強中醫參與的表述。在處置保障部分，可以在應急衛生救治隊伍和演練部分增加有關中醫院和中醫隊伍調配以及中西醫結合的內容。
針對中醫藥的特殊情況，為繼承和弘揚中醫藥，保障和促進中醫藥事業發展，我國於2016年專門出臺《中醫藥法》。這部法律在第十八條中已有明確規定：縣級以上人民政府應當發揮中醫藥在突發公共衛生事件應急工作中的作用，加強中醫藥應急物資、設備、設施、技術與人才資源儲備。但是這個規定缺乏中西醫結合的描述，而該環節恰恰是應急實踐中最為關鍵的，應當研究進行補充規定。
此外，還應當注意如何別讓法律責任成為一紙空文。比如，《中醫藥法》中法律責任部分第一個條款就是“縣級以上人民政府中醫藥主管部門及其他有關部門未履行本法規定的職責的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分”，那麼，如果違反本法第十八條，縣級以上人民政府在突發公共衛生事件應急工作中，沒有加強中醫藥相關工作的話，是否可以追責？如何追責？
第二，提高地方中醫藥部門的地位，加強中醫藥發展的推進力度
有了衛健委，為何還要有中醫藥管理局？有了《執業醫師法》、《醫療機構管理條例》，為何還要有《中醫藥法》？在建國到現在持續性的西醫強中醫弱的背景下，重新思考這些問題別具意義。
據首屆國醫大師鄧鐵濤回憶，上世紀80年代，老一輩中醫人奮力爭取，中央決定在國務院層面設置國家中醫藥管理局專門負責中醫藥事務。2003年國務院出臺的《中醫藥條例》不能適應中醫藥事業發展面臨的新問題，《中醫藥法》應運而生。之所以要對中醫進行專門管理、專門立法，是因為較之西醫藥，中醫藥是市場更容易失靈的領域，國家對於中醫藥的規劃、培育、監管等等都存在很大差異。其中，地方政府主管部門地位尤為重要。中央層面的重視，經過層層下達，到地方上執行力度往往會差異很大。
筆者建議，全國省級應該統一設立中醫藥管理局，目前只是以處室內設機構形式出現的設置方式在疫情結束後應予以調整。市級和縣級中醫藥管理局可根據當地情況進行設置。從目前全國個別省市地方來看，有的省級沒有設置專門中醫藥管理局的，反而有很多市級中醫藥管理局。2019年1月，浙江首個縣級中醫藥管理局正式掛牌，也是全國為數不多的縣級專門中醫藥管理機構。
第三，拓寬中醫藥參與突發衛生公共事件的救治領域
此次疫情中，大家對中醫藥的關注點大多還是集中在各定點醫院和西醫配合集中救治上。事實上，在《中醫藥法》中還有關於中醫藥在突發衛生公共事件中更多的運用領域：“醫療衛生機構應當在疾病預防與控制中積極運用中醫藥理論和技術方法”（第十八條）。在預防疾病方面，中醫藥有著德天獨厚的優勢。在定點醫院開展救治工作的醫護人員，各種防護措施自然不可缺少，但是否可以通過服用中醫藥或者其他中醫藥診療手段進行多一層防護呢？除了定點醫院這一主戰場之外，中醫藥可以在隔離地點發揮重要的預防作用。本次疫情中出現了養老院、精神病院、監獄等聚集性感染情況，是一個很大的教訓。
當前，新冠病毒阻擊戰已經初現勝利曙光，全國各地正面臨著復工復學挑戰。各企業、機構可以充分運用中醫藥中的燻蒸、香包、口服中藥等多種方式，做好預防工作。此外，中醫藥在重症及危重病患救治過程中的作用也應當引起充分重視。中國工程院院士、天津中醫藥大學校長張伯禮在接受央視採訪時談到，他和北京中醫醫院院長劉清泉教授共同研究配方，參與救治了三名重症患者（均為醫生），將其從死亡邊緣挽回。這樣的例子在武漢還在發生。這些令人振奮的消息足以打破人們對於中醫藥“治慢病”、“慢郎中”的陳見。中醫藥參與救治的領域還有哪些，需要納入制度程序加以研究、論證，成熟後應寫入相關應急預案中。
第四，打通民間中醫參與突發衛生公共事件救治的渠道
在突發衛生公共事件的整個應對過程中，公辦醫療機構往往是集中收治病患的主力軍。從此次新冠疫情處置來看，增援的醫療力量也絕大多數來自公辦醫療機構。但對於中醫而言，民間分散的中醫力量不容小覷。打通民間中醫參與求職的渠道，可以大大緩解醫療資源緊張難題。
事實上，此次武漢疫情嚴重，其中一個原因就是大量發熱病人湧入醫院，造成交叉感染。這種病毒引起的呼吸道傳染疾病造成的突發衛生公共事件中，輕症多，具備分散治療乃至遠程診療的客觀條件。由於民間中醫所在的診療機構規模較小，在防護、消毒等方面存在隱患，可以考慮組織開展遠程診療。近幾年來互聯網醫療的迅猛發展為疫情發生後建立線上就醫途徑提供了堅定的技術和市場機制支撐。在突發衛生公共事件應急處置期間，可以鼓勵企業免費提供或者政府購買服務的方式，打造線上民間中醫遠程診療平臺。當然，申請開展遠程診療的民間中醫需符合相關資質。
中醫行醫，必須通過考核，也是長期以來支持中醫一方廣為詬病的一點。支持方認為，中醫和西醫不同，賦予中醫行醫資質，應該看實際效果而不應採取考核方式。筆者認為，2017年，原國家衛計委頒佈《中醫醫術確有專長人員醫師資格考核註冊管理暫行辦法》，對以師承方式學習中醫或者經多年實踐，醫術確有專長的人員參加醫師資格考核和執業註冊作出規定，以解決困擾很多民間中醫的合法行醫問題。仍未根據該辦法獲得相關資質的民間中醫，即便有實際的醫治能力和水平，也屬於非法行醫，不宜納入突發衛生公共事件應急救治工作。
（截圖來自國家中醫藥管理局官網。此次疫情期間國家中醫藥管理局網上開通在線諮詢）
第五，還應加強宣傳，引導輿論，促使民眾理性看待中醫
現代意義上的“中醫”概念源自近代。鴉片戰爭前後，為了和引入的西醫相區別，中國傳統醫學被命名為“中醫”。1936年，國民黨政府制定的《中醫條例》正式從法律上確定了“中醫”二字。隨著西醫逐漸成為社會主要的醫療力量，中醫始終處於配角地位。西醫藥診療技術衍生了越來越多的醫療器械、藥品等，涉及龐大的市場利益。自此，中醫和西醫之間也開始形成了某種意義上的競爭和對立關係。
普遍認為，西醫利益集團是詆譭、抹黑中醫的中堅力量。另一部分反對中醫的人群，則是因為對中醫中存在的一些不符合現代科學精神的理論和做法深表懷疑。
和“中醫黑”相反，一些“中醫粉”過於盲目迷信中醫，誇大治療效果（當然這其中也不乏一些利益相關者）。國務院發佈的《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016—2030年）》對於輿論和宣傳問題做了專門論述，希望全社會能夠形成“‘信中醫、愛中醫、用中醫’的濃厚氛圍和共同發展中醫藥的良好格局”。在突發公共衛生事件事件發生時，民眾對於各種診療方案和信息尤其敏感。中醫要想真正在突發公共衛生事件中發揮功效，民眾對中醫藥的理性認知尤為重要。因此，突發公共衛生事件處置期間，除進行一線救治之外，還應通過各種方式，尤其是新媒體、自媒體方式進行理性的輿論宣傳引導。
結 語
相信經過此次新冠病毒疫情的洗禮，中醫會贏得越來越多人的信任。同時，此次的應急處置也為中醫藥參與突發公共衛生事件積累了寶貴經驗。筆者希望，中醫藥在此次疫情中的表現和問題能引起重視，在適當時機能實現突發公共衛生事件法律體系以及政府監管能力的完善和加強，補充有關應急處置中的中西醫結合以及中醫藥介入領域的規定，為中醫藥參與突發公共衛生事件保駕護航。最後，以張伯禮院士對於中西醫之爭的看法作為本文結尾：不需要爭論強弱，治好病是最終目標，中西醫各有長處，擁有中醫和西醫兩套醫療體系，作為中國人應該感到尤為幸福。
（作者：陳興華，北方工業大學文法學院法律系副教授、經濟法研究所研究員）
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