最高法院判例：國資部門根據檢察機關要求對企業資產進行界定行為具有可訴性——黃某星訴江蘇省財政廳不予履行復議職責案
【裁判要旨】
《企業國有資產所有權界定的暫行規定》第五條規定：“企業國有資產所有權界定工作由國有資產管理部門組織實施。”《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》第二十四條規定：“國有資產產權界定工作，按照資產的現行分級分工管理關係，由各級國有資產管理部門會同有關部門進行。”據此，國有資產管理部門具有國有資產產權界定的法定職權。
《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》第二條規定：“……產權界定。係指國家依法劃分財產所有權和經營權、使用權等產權歸屬，明確各類產權主體行使權利的財產範圍及管理權限的一種法律行為。……”；第二十七條規：“佔有、使用國有資產的單位，發生下列情形的，應當進行產權界定：……5．國有資產管理部門認為需要界定的其他情形。”據此，國有資產管理部門根據人民檢察院要求，將企業資產性質界定為國有資產，屬於依其自身意志，行使行政職權作出的產權界定行為，該行為已經對行政管理相對人設定了行政法上的權利義務關係，依法屬於可訴的行政行為。
《行政複議法》第十五條第一款第五項規定：“對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政複議。”據此，當事人對被撤銷或者不再具有相應職權的行政機關作出的行政行為不服申請行政複議，應當向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關提出。繼續行使其職權的行政機關作出《不予受理決定書》，屬超越職權；利害關係人向其申請行政複議，無事實和法律依據。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申28號
再審申請人(一審原告、二審上訴人)：黃佳星。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇省財政廳。
法定代表人劉捍東，廳長。
再審申請人黃佳星訴被申請人江蘇省財政廳（以下簡稱省財政廳）不予受理行政複議一案，江蘇省南京市中級人民法院於2015年11月5日作出（2015）寧行初字第123號行政判決。黃佳星不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院於2016年11月21日作出（2015）蘇行終字第00780號行政判決。黃佳星不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長並主審、審判員耿寶建、張愛珍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
一、二審法院查明：1998年5月27日，原江蘇省國有資產管理局（以下簡稱省國資局）向南京市玄武區人民檢察院出函稱，江蘇揚子江文化中心資產性質界定為國有資產（以下簡稱“出具產權界定函行為”）。1998年8月7日，南京市玄武區人民法院作出（1998）玄刑初字第179號刑事判決：黃佳星犯挪用公款罪，判處有期徒刑十四年（刑期自1997年11月25日起至2011年11月24日止）。該判決認定事實的證據包含原省國資局對江蘇揚子江文化中心產權歸屬所作的界定。黃佳星不服一審刑事判決，提出上訴。2000年6月12日，南京市中級人民法院作出（1998）寧刑終字第226號刑事判決，維持一審對黃佳星的定罪部分即黃佳星犯挪用公款罪，撤銷一審對黃佳星的量刑部分，改判為有期徒刑十一年（刑期自1997年11月25日起至2008年11月24日止）。2015年4月15日，黃佳星向省財政廳申請行政複議，請求撤銷原省國資局所作產權界定。2015年4月21日，省財政廳以黃佳星提出的行政複議申請已超過法定期限，不符合行政複議法規定的行政複議申請條件，作出蘇財行復[2015]5號《不予受理行政複議申請決定書》（以下簡稱5號《不予受理決定書》）。黃佳星不服，提起行政訴訟，請求撤銷5號《不予受理決定書》。一審庭審中，黃佳星自稱其2004年刑滿釋放。
另查明，2000年5月24日，根據中共江蘇省委、江蘇省人民政府《關於印發〈江蘇省省級黨政機關機構改革實施意見〉的通知》，原省國資局不再保留，其職能併入省財政廳。
南京市中級人民法院一審認為，《中華人民共和國行政複議法》（以下簡稱《行政複議法》）第九條規定：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。在案證據表明黃佳星最遲應於1998年8月7日南京市玄武區人民法院作出（1998）玄刑初字第179號刑事判決時獲知原省國資局對江蘇揚子江文化中心產權歸屬所作的界定。即便其因服刑不能提起行政複議申請，但其於2004年刑滿釋放時即應起算其行政複議申請期限，但黃佳星於2015年4月15日才向省財政廳提起行政複議申請，已超過法定行政複議申請期限。黃佳星也未提供證據證明其存在其他屬於不可抗力或者正當理由耽誤法定申請期限的情形。省財政廳對其行政複議申請決定不予受理並無不當。《行政複議法》第十七條規定：行政複議機關收到行政複議申請後，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政複議申請，決定不予受理，並書面告知申請人。省財政廳於2015年4月15日收到黃佳星的複議申請書後，經審查，於2015年4月21日作出5號《不予受理決定書》，並於同日向黃佳星直接送達。省財政廳的行政複議程序符合上述規定。綜上，省財政廳作出的5號《不予受理決定書》，證據確鑿，適用法律正確，符合法定程序。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決
駁回黃佳星的訴訟請求。黃佳星不服，提起上訴。江蘇省高級人民法院二審認為，根據《行政複議法》第二條、第六條以及《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條的規定，不服具體行政行為的屬於行政複議的受理範圍。具體行政行為是指行政機關依據行政法律規範作出的，對公民、法人或者其他組織的權利義務產生影響的行為。本案中，原省國資局根據南京市玄武區人民檢察院的要求，於1998年5月27日向南京市玄武區人民檢察院出函，將江蘇揚子江文化中心資產性質界定為國有資產，該行為系原省國資局基於人民檢察院的要求作出的司法協助行為，而非行政行為，依法不屬於行政複議受理範圍。省財政廳將黃佳星的申請作為行政複議案件予以受理，並以黃佳星的申請超過法定期限為由，作出不予受理決定，實屬不當。一審法院判決中作出“5號《不予受理決定書》證據確鑿，適用法律正確”的認定錯誤，予以糾正。綜上，黃佳星的上訴請求和理由缺乏事實根據和法律依據，依法不予支持。黃佳星如對原省國資局向檢察機關出具函件行為有異議，應通過其他渠道解決。一審法院對本案的判決，適用法律錯誤。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條、第八十九條第一款第（二）項的規定，判決如下：
一、撤銷南京市中級人民法院（2015）寧行初字第123號行政判決；二、確認5號《不予受理決定書》無效。黃佳星向本院申請再審，請求：1.撤銷二審判決，對本案依法再審；2.撤銷南京市中級人民法院對再審申請人作出的刑事判決；3.由被申請人承擔行政賠償責任。主要理由為：1.被申請人超越職權，違法行使了本應由江蘇省人民政府行使的行政複議權；2.被申請人以超過期限為由作出不予受理行政複議申請決定錯誤；3.原省國資局出具產權界定函是侵害再審申請人合法權益的具體行政行為，二審判決認定為“司法協助”、“非行政行為”無法律依據。
本院認為：
一、關於原省國資局出具產權界定函行為的性質問題
《企業國有資產所有權界定的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）第五條規定：“企業國有資產所有權界定工作由國有資產管理部門組織實施。”《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第二十四條規定：“國有資產產權界定工作，按照資產的現行分級分工管理關係，由各級國有資產管理部門會同有關部門進行。”據此，原省國資局具有國有資產產權界定的法定職權。《暫行辦法》第二條規定，產權界定，係指國家依法劃分財產所有權和經營權、使用權等產權歸屬，明確各類產權主體行使權利的財產範圍及管理權限的一種法律行為。原省國資局基於南京市玄武區人民檢察院的要求，於1998年5月27日向南京市玄武區人民檢察院出函，將江蘇揚子江文化中心資產性質界定為國有資產，屬於產權界定行為。雖然本案產權界定系原省國資局應檢察機關的要求而作出，但檢察機關僅是啟動產權界定程序的起因，可歸入《暫行辦法》第二十七條規定的“佔有、使用國有資產的單位，發生下列情形的，應當進行產權界定：……５．國有資產管理部門認為需要界定的其他情形”。原省國資局行使行政職權、就特定的具體事項、適用《暫行規定》等規定、按照其自身意志獨立作出產權界定，屬於行政行為，具有可訴性。
二、關於行政複議機關的確定問題
《行政複議法》第十五條第一款第（五）項規定：“對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政複議。”黃佳星對原省國資局1998年5月27日作出的產權界定行為不服，應當向繼續行使其職權的行政機關省財政廳的上一級行政機關申請行政複議。省財政廳作出5號《不予受理決定書》超越職權，黃佳星向其申請行政複議，無事實和法律依據。
三、關於提出行政複議申請的期限問題
《行政複議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。”黃佳星於1998年8月7日南京市玄武區人民法院作出（1998）玄刑初字第179號刑事判決時已獲知原省國資局對江蘇揚子江文化中心產權歸屬所作的界定，但其被羈押、人身自由受到限制期間可不予計算，故應從黃佳星2004年刑滿釋放時起算行政複議申請期限。黃佳星於2015年4月15日提出行政複議申請，已超過法定申請期限。黃佳星稱申請複議未超期，理由證據不足。
本案被訴行政行為是省財政廳作出的5號《不予受理決定書》。黃佳星提出行政複議申請時超過法定申請期限，5號《不予受理決定書》不予受理的結果符合《行政複議法》第十七條的規定，但省財政廳不是本案行政複議機關，其作出5號《不予受理決定書》屬超越職權已被江蘇省高級人民法院二審判決確認無效。二審將原省國資局出具產權界定函行為定性為司法協助行為，而非行政行為，進而認為不屬於行政複議受理範圍，適用法律有誤，但處理結果並無不當。綜上，黃佳星的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人黃佳星的再審申請。
審 判 長 白雅麗
審 判 員 耿寶建
審 判 員 張愛珍
二〇一七年三月三十日
法官助理 陸 陽
書 記 員 周志興
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