標題：PPP模式助推新舊動能轉換的實踐及建議
單位：國務院發展研究中心、中國財政科學研究院研究生院
刊期：《財政科學》2020年第2期
內容提要
隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，為深入推進供給側結構性改革，2018年，我國開始了新舊動能轉換的試點工作，山東省為全國新舊動能轉換的首個試點省份。同時，2018年也是PPP模式的“規範發展年”，PPP模式的初衷在於更高效地建設基礎設施和提供公共服務，實現政府與社會資本的利益共享、風險共擔，而基礎設施和公共服務質量的提高為加速新舊動能轉換提供了基礎性保障。因此，結合山東省的具體實踐，探究PPP模式如何推動新舊動能轉換，分析當前PPP模式如何進一步實現高質量發展成為本文的重點。同時，本文分析了PPP模式支持新舊動能轉換過程中面臨的挑戰及相關的政策建議。
關鍵詞：PPP模式 新舊動能轉換 路徑 政策建議
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精彩內容摘編
引言
PPP模式，即政府與社會資本合作模式，提倡政府與社會資本的深度合作，實現政府與社會資本的利益共享、風險共擔，具有整合社會資源、轉變政府職能、調動民間資本積極性等突出優勢。PPP模式能充分發揮公共部門和私營部門各自的資源稟賦。在新舊動能轉換過程中，一方面，PPP模式的規範發展更有效地提供了公共產品和服務（賈康，2018），為我國經濟增長的質量變革和動能變革提供了基礎條件和有效的保障；另一方面，產業的轉型升級需要創新關鍵核心技術，巨大資金的投入使得政府望而卻步，PPP模式成為充分發揮龍頭企業引領作用的有效政策工具，並從公共領域加快向準公共領域應用拓展（張群和楊帥，2017）。本文在回顧山東省自2018年開展新舊動能轉換試點工作取得的成就基礎上，分析總結PPP模式助推新舊動能轉換的路徑。此外，儘管PPP模式是新舊動能轉換的有效政策工具併發揮重要作用，但若想將PPP模式更高效地運用於新舊動能轉換具體實踐中，則需要分析PPP模式發展存在的問題並探索對應的解決方式。
PPP模式助推新舊動能轉換的政策建議
新舊動能轉換是一項耗時長、耗財力多的重大工程，僅僅依靠政府的單打獨鬥很難完成，因此PPP模式是一種解決目前政府財力不足、項目資金困境的行之有效的良策。要促進PPP模式的高質量發展，筆者認為應從以下幾個方面入手。
（一）優化PPP模式的頂層設計
首先，應當在國家層面加快PPP立法進程，儘快出臺PPP條例，通過立法規範政府和社會資本的行為及利益關係，降低社會資本參與的風險。為此，國務院可以成立專門的PPP立法機構來規範編制PPP條例內容。其次，應當引導和督促在全國範圍內設置PPP項目領導小組，強化各地方對PPP項目庫的管理，有效領導和規範PPP項目的執行，提高規範項目的落地率，並加強各地PPP項目管理庫信息的公開透明。新舊動能轉換試點工作的目標之一是在2020年取得一批可複製可推廣的新舊動能轉換經驗，筆者認為，該經驗也應當包括如何在推進新舊動能轉換的省份確保設立PPP專門機構，建立有效的PPP領導機制，並更好地服務於新舊動能轉換。
（二）利用金融創新和強化管理來分散融資風險
一是要完善PPP項目的增信機制，降低項目融資成本及風險。可以從以下幾個方面著手：第一，對於從銀行等金融機構融資方式，應完善企業增信機制，保障還款順利進行。第二，為提高社會資本參與PPP項目的積極性，可以加強政府的示範引領作用，由於政府在社會上信譽相對較高，因此可以藉助政府的信譽優勢減少社會資本對投資風險的顧慮。第三，要加大PPP模式宣傳力度，給社會資本留下好印象。二是要加快PPP融資工具創新。目前來看，PPP項目的融資應當以銀行為核心，並充分藉助證券、保險和信託基金等平臺，使得融資方式多樣化，資金來源多樣化，拓寬融資渠道。三是要加強PPP項目管理相關部門的協調以及人員能力建設。PPP項目管理涉及多個部門，各部門要明確分工與責任劃分，避免出現責任交叉而導致低效率，要形成合力推進PPP項目規範發展。關於人員能力建設，應當全面建立省級 PPP 專業機構，加強人員力量，並同時推進市縣級PPP專門機構的設置，強化人員學習培訓，保障PPP項目的規範有序實施。
（三）探索開發性PPP模式，創新PPP發展理念與路徑
以區域可持續性發展為目標，把人力開發、產業開發、空間開發相融合，中國財政科學研究院劉尚希院長稱這類PPP實踐為“開發性PPP模式”。開發性PPP直接服務於產業發展，進而推進城鎮化，新舊動能轉換過程中，產業園區基礎設施建設，對於優化配套服務體系，吸引優勢企業入駐，加速產業集聚發展，加快集聚形成動能具有重要意義。開發性PPP在不要求地方政府提供擔保的前提下，以區域內增量財政收入的一定比例作為社會資本投資回報來源，實現激勵相容的可持續發展之路。傳統的PPP模式中存在忽視項目運行績效的問題，而在開發性PPP模式中，社會資本回報與績效掛鉤，提高了社會資本的投資效率。在開發性PPP發展路徑上，可以探索PPP與專項債的結合方式。專項債可以作為PPP項目的政府方資本金，這樣在一定程度上降低了社會資本方的出資壓力，從整體上降低項目的資金成本，同時也起到為PPP項目增信作用，進而提高社會資本參與的積極性。
（四）建立並優化全生命週期管理體系
在PPP模式參與助推新舊動能轉換過程中，全生命週期管理一方面要加強對PPP項目運作各個環節的監管，另一方面要綜合考慮新舊動能轉換參與主體的利益因素，增強項目運作各個環節的信息公開，增進與參與新舊動能轉換產業主體的溝通，確保該項目真正高效地服務於產業轉型升級。基於這兩個方面的考慮，首先要明確監管的目標，針對PPP項目的各個階段加強項目質量監管、有效防控各類風險是PPP模式服務於新舊動能轉換的前提，在風險可控的基礎上提升項目效益，實現該項目的社會效益和參與新舊動能轉換的產業主體利益的有效統一。其次要健全監管機制，在新舊動能轉換和PPP規範發展兩大背景下，通過完善監管機制、創新監管手段等方面來構建監管的體系，確保項目運作各個環節的信息公開透明。最後是要分階段確立監管的主要內容，在項目建設階段，加強對工程進度、建設質量、項目資金的監管和評價；在項目運營階段，加強對公共產品和服務質量、服務價格以及設施維護等方面的監管和評價；在項目移交階段，重點對項目的產權監督、合同執行情況和公共設施的養護維修、社會資本退出等進行監管。
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