標題：財政治理與區域治理
單位：中國財政科學研究院
刊期：《財政科學》2020年第1期
內容提要
區域治理是中國之治必須破解的難題之一，財政治理是實現區域治理的基礎手段和重要途徑。“合作剩餘”是區域現象的本質體現，而區域治理的實質就是構建合理的“合作剩餘”利益分配機制問題。財政治理作為權威性的區域“合作剩餘”利益分配機制，以構建區域財稅分享機制為手段，使區域資源配置和產業佈局打破行政界限，實現產業轉移和消除產業結構雷同，帶動區域市場的整合，推動轉型升級和高質量發展，進而實現區域的高級化和一體化。
關鍵詞：區域治理 財政治理 財政定位 財政體制
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精彩內容摘編
區域治理中的財政定位
為什麼會產生區域現象？為什麼要進行區域治理？如何在現有行政體制下有效進行區域治理？回答和解決這些問題離不開區域治理中的財政定位問題，也就是要把財政管理、財政政策、財政工具、財政手段這些碎片化的、目標不明確的財政定位上升到財政治理的高度問題。
（一）財政治理契合區域治理的本質屬性
正確認識區域治理中的財政定位問題，首先要把握區域治理的本質。省域之間的合作會帶來“合作剩餘”，“合作剩餘”是區域現象的本質體現。而區域治理的本質就是構建合理的“合作剩餘”分配機制問題，進而進一步推動合作的深入發展，創造更多的“合作剩餘”。財政是以政府為主體的分配，是國民收入分配的樞紐，因而，只有它才能對區域“合作剩餘”進行權威性的價值分配。財政這一本質也就是“處理利益關係的權威性機制”，利益也是政治關係的出發點、歸宿和根本內容，因而政治關係本質上就是利益關係。以此判斷，財政從根本上說就是“事關利益分配的政治”，政治關係要藉助財政這隻手才能常態化、機制化的實現。從這個意義上看，財政這種利益分配行為就是財政治理。因此，財政治理通過作為權威性的區域“合作剩餘”分配機制，與區域治理的本質實現了完美契合，使得財政治理在區域治理中處於核心地位。
區域利益分享機制之所以如此重要，是因為區域間地方財政可持續與財政一體化是區域協調發展的核心動力。財政是政府一切活動的物質基礎，體現政府依法行政能力的大小。國際上衡量大政府還是小政府的一個重要指標就是其財政收入佔GDP的比重大小。對區域間政府來說，政府間的財政分配關係直接決定著區域內各地方政府實現其職權能力的大小。財政是地方政府吸引投資，實施產業佈局的原動力，財政處於結構調整和福利最大化承接點的位置，財政體制改革處於經濟改革、政治改革，以及向文明社會過渡承接點的位置（樓繼偉，2013）。區域間地方政府財政收入越多，其在區域治理中越具有優勢地位，其政策工具的選擇越具有靈活性和主動性，其獲得的利益分享也就越多。可以說，財政能力是地方政府在區域合作中話語權大小的物質基礎和堅強後盾。財政制度作為經濟基礎向上層建築轉化的重要“政治運算”，成為區域間政府橫向關係運行的核心內容。因此，財政治理是突破現有行政體制壁壘，實現區域間地方政府橫向府際關係順暢運行的基本手段。更為重要的是，財政治理手段大多是與市場運行機制兼容的，還可以引導區域間政府之外的社會組織、企業乃至個人的行為，使諸多治理主體的行為形成合力。
（二）財政治理契合區域治理架構的中央主導性
由於缺乏相應政府層級的行政體制保障，政府間區域合作作為制度性集體行動，不僅需要制度規範，而且更需要制度具有權威性。它對於規範合作秩序、降低交易成本、整合資源要素和可持續發展等方面具有不可或缺的重要意義（周偉，2018）。單一制理論認為，區域治理中的央地關係始終把中央的權威性放在首位，即擁有區域治理的領導權，中央對區域治理負有宏觀意義上或整體意義上的監管責任。
在全面深化改革不斷推進的背景下，中央強化了對改革的頂層設計以及頂層推動，區域政策涵蓋的空間跨度逐漸增加，對地方的引導性逐步增強，中央的權力因此得以不斷強化。2018年11月，《中共中央國務院關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》（以下簡稱《意見》）發佈，這是新時代中國構建區域協調發展格局的綱領性文件。《意見》在治理結構上突出了央地的功能分層，明確了中央政府的統籌功能，並進行了一系列的戰略規劃。事實上，長期以來，中央通過一系列政策直接促進了區域的協調發展，如《關於實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（2003）、《國家西部大開發“十一五”規劃》（2006）、《促進中部崛起的若干意見》（2006）、《國家發展改革委關於批准重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》（2007）、《國務院關於進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》（2008）、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》（2008）等，中央的這些戰略規劃對加強中央對區域治理的領導權，對推動區域協調發展具有十分重要的意義。
從財政治理這一區域治理中的核心組成部分來看，中央政府在央地財政關係中具有主導地位（《憲法》第3條第四款規定）。中央政府不僅控制中央稅和共享稅的立法權，而且通過憲法和法律條款對地方稅的立法權作出權威性限制。中央政府在央地財政關係中的主導性和財稅法律制定上的壟斷權，內在地使得財政治理與區域治理架構中的中央主導性相契合。
（三）財政治理契合區域治理目標的綜合性
財政治理與區域治理之間高度的契合性源於財政的屬性與地位。財政作為國民收入分配的樞紐及國家治理的基礎和重要支柱的戰略定位，決定了財政治理在區域治理中的核心地位。財政本身就是一項最具綜合性的基本政府職能。只有財政職能可以覆蓋政府的所有職能，並由此影響經濟、政治、文化、社會、生態文明等所有領域。在所有國家治理體系所涉及的制度安排中，國家治理體系格局的變化往往以財稅體制的同步或先導變化為前提，財稅體制影響著國家治理體系的方方面面（高培勇，2016）。由此可見，財政是一項最具基礎性的基本制度安排。從根本上看，國家治理就是要處理好政府與市場、政府與企業、政府與個人以及中央與地方等重大關係，尤其是其中的利益關係，而財政通過制定財稅法規、組織財政收入、安排財政支出、實施宏觀調控等方式所形成的財政關係都是利益分配或利益調整的關係，上述利益各方都會囊括在財政關係之中。因此，財政治理要處理的關係是國家治理中所處理的重大關係中的核心關係（利益關係），因而才成為國家治理的基礎和重要支柱。
從區域治理來看，要實現區域均衡發展，一個基本的路徑是實施財政治理。離開中央主導的財政治理或財政治理弱化，區域間地方經濟社會發展必將受限於各自轄區內自身資源稟賦的財力轉化能力。這對區域間地方政府的治理能力提出了嚴峻挑戰：其轄區既要具備良好的經濟發展稟賦，又要具有很強的財力轉化能力，也即要具備較強的執政能力和財政汲取能力，只有這樣才能獲得區域治理中的話語權，從而在地方競賽中取得優勢。然而，從全局來看，這也必將導致區域間經濟發展的嚴重不平衡，公共服務也會明顯不均等，區域協調發展的壓力會不斷擴大，這與國家區域發展目標必將背道而馳。因此，強化中央主導的財政治理是實現中央均衡區域發展目標的重要途徑。更為重要的是，財政治理還是實現區域率先發展、培育經濟增長極和參與國際競爭的關鍵手段。過去40多年東南沿海的率先發展與優惠性的區域財政政策不無關係。
從根本上說，區域治理體系的基礎是地方政府的區域治理行為，而地方政府合作缺乏制度上的設計和安排，根源在於沒有解決地方政府間的利益分配問題。政府間的合作形式、合作範圍、合作主體呈現出明顯的碎片化、隨機化狀態，難以保障合作的穩定性和常態化，無法深入滿足區域協同發展的需要。財政治理通過構建權威性區域“合作剩餘”分配機制，不僅解決了地方治理的動力機制問題，而且還提升了地方政府的治理能力。
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