2015年四、五月间，应《中国农村金融》杂志社一位资深编辑之约，专门就省联社深化改革方案的顶层设计进行了分析探讨，提出了意见建议。后分两部分分别在2015年7月份的微信公众号和网站上刊发，引 起了一定的反响。四年时间转眼即逝，农信社省联社的改革方案仍在酝酿制定中。近期重看此文，还好除个别地方表述不甚规范严谨外，文中的绝大多数分析与建议并没有感觉脸红之处。为此，除插入近年来一些有关省联社改革的新闻图片外，并不对文章进行相应修改，仍以原文重发。希望能给关心农信机构集群改革发展特别是省联社改革的朋友们一些有益的思考启示，也希望能为省联社改革方案的制定出台进一点绵薄之力。
《“大平台”变身持股公司?》
——省联社改革发展模式比较与分析
尽管省级联社作为服务平台的方向和定位已经明确，但在具体改革模式和目标取向方面仍存在较多的争议，目前尚未形成必要的共识。2007年，银监会曾提出省联社的五种改革模式，分别为联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等，也有专家提出行业协会的改革模式。从目前的现实看，行业协会很难行得通，而完善省联社的零打碎敲模式显然已经到了必须改弦更张的阶段。对于其余四种模式，笔者认为受到如前所述的内外部多个方面的约束，省联社下一步的改革路径以选择金融持股公司模式为宜。
为什么做出这样的建议？笔者通过省联社改革发展模式的比较，试作分析，以供决策部门参考。
四种模式的概况和优缺点
1．全省统一法人模式。
就是将全省所有农村信用社统一法人，并组建股份制农村商业银行，为典型的“强管理”模式。目前北京、上海、天津和重庆农商银行等便是采取此种模式，已经积累了数年成功运行经验。其优势是：不但有效理顺了省级机构同县域农信机构的产权和管理关系,而且形成了以股权为纽带的较紧密关系，控制力和执行力相应提高，可对人力、物力、财力和客户等资源进行有效整合，形成较强的规模优势和协同效应。
其不足之处也相当明显，一是不利于发挥农信机构的传统优势。比如小法人贴近市场和客户、经营灵活等，实际上等于多了个中等规模的区域性商业银行。而广大县域目前更缺少的是经营灵活、决策链条短的小法人银行，并不是经营自主权受限的分支机构。二是适应性较差。直辖市管理半径相对较小、县区数量少，从市到区（县）为两级行政架构，而其城镇化率和城乡一体化水平又相对较高，在这样的情况下实现区域内农信机构统一法人不但是可行的，而且较其他产权模式具有较多的优势。但对于县区数量较多、管理半径大，行政架构为“省—市—县”三级的其他省份，这一模式则弊大于利，实际中很难行得通。三是不符合当前国家对农信机构改革发展的总体部署。“立足县域、保持县域法人地位长期稳定”是国家对农信机构改革发展的基本定位，统一法人后取消了县域农信机构的法人地位，显然与国家的大政方针相悖。
2．金融服务公司模式。
这一模式实际上就是剥离当前省级联社的管理、指导和协调职能，变身为纯粹的金融服务公司，股金方面可以进行相应的增资扩股，也可暂时维持现有的股金规模和结构，属典型的“弱管理”模式。在服务方面同现在的省联社并无太大差别，也是立足去做单个基层法人机构想做、应做、必须做，但又无力做、做不了、做不好的事情，如科技系统建设、新产品研发、资金清算、人员培训等。从优势方面看，此种模式理顺了省级组织同县域农信法人机构的关系，有利于维护县域农信法人机构的经营自主权，发挥其贴近市场客户、经营灵活等优势。
但这种模式也有很大的不足，主要是省级组织同县域农信法人机构间联系较为松散，缺乏相应的约束机制，很难形成必要的协同效应，规模优势自然更谈不上。在当前不同县域农信法人机构间的资产业务规模、经营管理水平、防控风险能力等存在较大差异的情况下，推行这一模式的困难和风险都很大，很可能因监督缺位和管理弱化引发诸多的矛盾和风险。此外，省级服务公司在提升服务水平方面也缺乏必要的激励和约束机制。因此，这一模式目前并不可取。
3．联合银行模式。
这一改革模式大体需要分三步完成：第一步，组建省级农村合作银行。由县域农信法人机构自下向上入股共同发起设立省级农村合作银行，实行省级农村合作银行与成员行社二级法人关系，相互独立经营，省级农村合作银行担负“行业管理+金融服务”职能，也可根据成员行社发展需要开展非零售对公业务。第二步，省级农村合作银行逐步扩大经营范围。增加经营职能，进一步扩大业务范围，开展对外零售业务，成为同时履行服务、管理和经营等职能的全功能银行。第三步，完成对成员社的整合。省级农村合作银行将逐步淡化行业管理职能，通过吸收合并方式，逐步兼并辖内各法人机构，注销县域农信机构独立法人资格，使之变为省级农村合作银行的分支机构。由此可以看出此种改革模式实际上是一种分步实施的“统一法人”，而且从现有省联社可以较为平滑地过渡到省级农村合作银行，似乎改革的第一步可以很容易地完成，这是其他改革模式所没有的优点。
但这种模式的缺点更多：一是前期仍无法理顺省与县两级机构间的关系。无法解决股权与管理权倒置的基本制度缺陷，也不能从根本上缓解当前省级机构同县级机构间的矛盾冲突。二是操作链条过长，实施过程复杂。三是难以克服统一法人模式的不足。因为这种模式的终极目标仍是“统一法人”，诸如不利于发挥县域农信机构贴近市场客户和灵活经营优势、不利于农信机构做实县域等等不足同样无法避免，加之同国家有关农信改革发展的大政方针相悖，属变相绕圈“掉车”，估计连启动都有一定的难度。
4．金融持股公司模式。
此模式是通过引入战略投资者等途径，把省级联社改造成省级金融持股公司，变行业管理为股权管理，通过持股形式理顺同县域农信法人机构的关系，以股东身份实现对县域农信机构的监督与管理。宁夏黄河农商银行便是采用这种模式，也已经有了数年的成功运营经验。此种模式在管理的强弱程度方面介于统一法人和金融服务公司之间，其优点显而易见。一是符合国家有关农信机构改革发展的大政方针。县域农信机构法人地位不变，省、县仍为两级法人，符合国家关于做实县域的要求。二是符合国家市场化、法制化等全面深化改革的方向。其运用市场化的方式和手段，破解了股权与管理权倒置的制度性缺陷，理顺了两级机构间的相互关系，不但有利于从根本上缓解当前的矛盾冲突，而且建立起了规范、紧密和顺畅的资本纽带关系，有利于形成相应的协同效应和规模优势。三是符合农信机构“小银行+大平台”的发展战略。这一模式下县域农信法人机构经营灵活、贴近市场客户的优势得到保留与维护，而县域法人机构的经营成果又与省级持股公司的投资收益相互关联，有利于调动省级公司强化服务大平台建设的积极性，也能在人力、物力和财力方面为大平台建设提供充分的保障。
其缺点则主要是操作难度大，最突出的问题是入股资金从哪里来、参股入股该如何操作等。
吉林省联社原理事长唐忠民先生较为推崇金融持股改革模式
选择金融持股模式的必要性和可行性
之所以将金融持股模式作为省联社改革的优先乃至于唯一选项，除了金融持股模式在当前所体现出的突出优势外，也是由深化省联社改革的初衷和动因所决定的。尽管如此，其操作层面的困难同样不容忽视。
1． 必要性。
农信机构当前所面临的内外矛盾和挑战，事实上就是省级联社深化改革中模式选择的约束条件，决定着其深化改革的方向和路径，也就在很大程度上决定了省级联社改革应当首选持股公司模式。
（1）内外部重大改革变化约束省联社转向持股公司。
从内部看，当前县级农信机构股份制改革的步伐不断加快，尽管今年末全面完成监管部门提出的改革目标有一定难度，但在今后几年内农商行和股份制农信社必定成为农信机构的主体形式。在这样的情况下，如果省联社仍采取合作制的自下而上参股的组织模式，势必会造成与县级机构之间上下脱节的“两张皮”局面，相互间的矛盾恐怕只会与日俱增。在近几年县级农信机构股份制改革过程中，花了相当大的气力去争取外部战略投资者和其他法人股东，对省级联社送上门的投资入股理应欢迎。从外部看，随着市场化、法制化改革进程的持续推进，“法无授权不可为”的基本准则必将为越来越多的团体和个人所接受认可，省联社通过部门规章和相关文件进行授权管理的模式，势必将遭遇越来越大的挑战。因而，通过股权体现管理意志、熟练运用股份制的游戏规则，既是新形势下省级农信机构必须掌握的重要经营手段，也是国家全面深化改革中对较大规模金融企业在市场化、法制化等方面的最基本要求。
（2）持股公司是解决省联社主要体制矛盾的理想选项。
要解决省联社当前体制机制中最突出的股权与管理权倒置的重大缺陷，破解角色定位中自上而下管理与自下而上参股间的矛盾冲突，联合银行模式行不通，金融服务公司又不能承担省政府所赋予而现实中又必不可少的管理职责，剩下的选项只有统一法人或持股公司模式，在统一法人条件不成熟、实施难度较大的情况下，只能选择持股公司模式。通过由有治权的省级政府履行出资责任，将无治权的县级农信机构的象征性股金予以返还，也就从根本上解决了缠绕在省联社身上多年的股权与治权矛盾。
（3）持股公司模式契合承担有限责任的发展趋势。
在统一法人和联合银行模式下，省级机构需要为作为分支机构的县级行社的风险承担无限连带责任，而金融服务公司则不需要对县域农信法人机构风险承担责任，只有持股公司模式契合承担有限责任的趋势要求。通过以股权匹配责任，也有利于集聚起推进农信机构发展的更多积极力量。
（4）持股公司模式有助于提升农信机构应对内外严峻挑战的必备能力。
四种改革模式中，统一法人和联合银行模式在提升省联社同县级农信机构协同效应和整合能力方面具有较大的优势，但却要付出县级机构失去较多经营自主权的代价，而这方面正是农信机构在县域同业中的独有优势；而金融服务公司模式，固然有利于进一步提升县级法人机构的经营自主权，但省级与县级农信机构间联系过于松散，很难形成必要的协同效应和整合能力。只有持股公司模式能够在尽可能维护县级农信机构经营自主权的基础上，形成较为适中的整合能力和协同效应，确保农信机构在应对日益严峻的内外部挑战与危机中积累起必要的实力和底气。
2．可行性。
相比于其他三种模式，金融持股模式的最大缺点，无疑是操作层面的难度。但如果充分认识到了县级农信法人机构相互间的较大差异性，又能遵循市场化的运作规则，这一模式的实际操作难度也许并没有想象的那么大。
在实际操作中主要涉及股金的规模测算、募集渠道和持股操作等三大问题。在此过程中很容易陷入一种非市场化的思维误区，就是省联社（持股公司）应当同时直接入股辖区内所有县级机构。从这一思路出发，根据县级机构数量、股金规模和拟入股比例，测算出省联社（持股公司）的股金规模，再确定相应的募集渠道和对象，最后去实施相应的持股操作。从这样的思路出发，无形中大大提高了募集股金的规模，也就相应增加了实施难度。而从市场化的思路出发，起码能从三个维度大大减少所需募集股金规模：
（1） 不必入股持股全部县级法人机构。
从资本逐利性的本质出发，股权投资必须坚持效益性和安全性的有机结合。无论通过什么渠道募集的股金，都要在安全基础上追求相应的投资回报，而不同县级农信机构间的业务规模、盈利能力、发展潜力和防控风险水平等是有很大差异的。从投资回报的要求出发，省级持股公司应当优先入股业务规模大、盈利能力强、发展潜力足、防控风险水平高的县级农信机构，为所募集股金赢得更安全高效的回报。对于其余的县级农信机构，可以后续再考虑入股，或者并不直接入股。按这样的思路进行持股，在获得较高的投资回报后，也有利于省级持股公司后续的股金募集和增发。
（2） 不必直接持股全部县级法人机构。
按照股份制的常规做法，要实现对目标企业的股权控制，可以直接入股持股，也可进行间接持股。从当前县级农信机构情况看，相互间规模和实力差距较大，省级持股公司完全可以先从每个市州选择一至几家、最多不超过半数的实力较强的农信机构，对其进行直接持股；再由这些机构对其余的实力较弱的其他县级农信机构进行持股，这样可以在投入少量资本的情况下形成撬动效应，实现对更多县级农信机构的间接持股。通过直接入股与间接入股相结合，可将省级持股公司入股对象的数量减少一半至三分之二的样子，从而大大减少省级持股公司的募集资金规模。不仅如此，这样的股权结构设计还具有切合农信机构实际的独特优势，就是有利于发挥实力较强县级农信机构在经营管理、资金实力、科技人才等方面的优势，通过股权的纽带给予实力较弱机构更多支持帮助，在合作中实现双方的互补共赢。此外，通过授予直接入股机构相应的权限，还可有效缩小管理半径、缩短决策链条，实现分权与集权的适度平衡，在强化监督与管理基础上，更好地确保间接持股的县域农信机构的经营灵活性和决策时效性。
（3）不必同时入股全部县级法人机构。省级持股公司完全可以根据区域农信机构改制发展进程，制定分期持股和募集股金方案。在确定持股先后顺序方面，除了从股金回报角度，还有另外两种不同的维度。一是先期入股高风险县级农信法人机构。这一持股路径的优势是符合监管部门化解农信机构风险的总体规划，容易获得相应的政策支持。缺点是投资回报低、风险高，募集资金难度相应较大。二是先期持股省会和地级市所在地农信机构。这些农信机构的业务规模、综合实力和发展潜力，在各省的县级农信机构中一般具有较为明显的优势，多为农信体系中的主力与精锐，但其经营环境却与一般县域的农信机构有很大不同，普遍面临着国有大型商业银行、全国性股份制商业银行和当地城商行等机构的围追堵截，区域内流动人口多，城镇化和城乡一体化水平较高，广大客户金融理财意识强，所遭受的互联网金融、直接融资等方面的冲击也远远超过一般县域的农信机构，生存空间受到多方面挤压。对这类农信机构理应按照城市区域商业银行的运营规则规划改革发展，可借鉴北京、上海等地农商行的发展经验，通过股权整合为统一的法人实体，形成必要的规模和品牌效应，摆脱目前在城市金融市场竞争中的不利局面，而这样做并不违反国家有关农信机构“做实县域”的大政方针。目前陕西筹建秦农银行，就是进行这方面的探索尝试。当然，这些机构在整合过程中最大的难题还是股金募集，由省联社（持股公司）牵头并入股持股，自然可以大大减少整合中的难度。而一旦这类机构整合完成，自然可以进一步对其他县域农信机构进行持股，组建以股权为纽带的农商银行集团，形成更广更强的协同效应，同时也可作为省级农信持股公司的非常理想的二级持股平台。
由此可见，只要充分认识到县级农信机构间的差异性，坚持市场化的运作规则，采取持股公司模式前期所需要募集的股金规模可能只需原有测算额的五分之一到三分之一，就可启动首期持股工作，剩余的县级农信机构可后续通过直接或间接方式继续持股，这样操作的难度将大大降低。
至于省级持股公司募集股金的方式和渠道，则可从多方面想办法。通过省政府财政专项拨款、返还农信机构缴纳的部分税金，加上省联社的历年积累资金，基本可以筹足作为持股公司发起人的股本。其余部分股本可以通过省政府协调地方国资入股、引入战略投资人、向龙头民营企业定向募股、PPP项目等方式完成，工作难度并不大。
随着县级农信机构股份制改革的广泛快速推进，省联社的更名也已迫在眉睫，但只要改革模式确定了，实现省级机构的名实相符将是相对简单易行之事，这并非改革的重点和难点。
2016年5月，陕西秦农农村商业银行挂牌开业，被视为省联社向省级金融持股公司模式转变的破冰之举。
省联社深化改革的基本原则
改革模式无疑是省联社深化改革的核心和关键，但其他方面的一些问题也不容忽视，应当在深化改革中通盘考虑予以解决或者先行创造解决的条件。同时在改革方案制定和实施中，还应全面系统地总结历次农信社改革，特别是2003年以来深化改革试点中的经验教训，更加稳健高效地推进省联社改革转型。
以史为鉴，可以知兴替。以前历次农信社改革的经验教训，对于当前省联社深化改革自然有很多的借鉴价值。但要全面系统总结历次农信社改革的经验教训，将是个很大的课题，不是三言两语能说清的，现先提出一些历次农信社改革中曾经坚持，又已经被实践所证明的至关重要的基本原则，以抛砖引玉。
1． 要坚持改革的问题导向。
改革的主要初衷和意图，就是解决所存在的体制和机制性的重大问题。坚持问题导向既是农信社深化改革取得显著成效的重要保障，也可以说是我国三十多年来改革实践中所积累形成的重要经验和法宝。无论是此前的县级联社的组建、行社脱钩，还是2003年起的产权制度改革，无不是为了破解当时农信社发展中的突出问题和矛盾。当然，坚持改革的问题导向，不等于眉毛胡子一把抓，必须分清主要矛盾和次要矛盾。既不要纠缠于一些细枝末节，更不能回避存在的突出问题和短板，在局部试点积累经验的基础上，以勇气和智慧集中调动方方面面的积极因素，着力解决所面临的系统性、全局性和关键性问题，这样才能最大限度地激活和释放出丰厚的改革红利。
2． 要坚持改革的顶层设计。
坚持改革的问题导向无疑是非常重要的，但又不能仅仅局限于解决当时问题，以免陷于“头痛医头、脚痛医脚”的误区。为此，既要立足于解决当前的突出问题和矛盾，还要注重汲取本系统过往改革和相关领域改革的经验教训，更要充分考虑今后可能遭受的冲击和挑战，前瞻性地提出相应的对策，在统筹兼顾的基础上抓好顶层设计。比如要注重主要改革事项之间的配套协调推进，尽力避免某方面改革的单兵突进或明显滞后；对实践中所取得的成果和经验，要在充分肯定的同时，切实完善推广落实措施，力促改革红利惠及更大范围、更多领域；对一些暂时不能解决的问题，要尽力先行创造必要的条件，并在政策制定中预留出相应的后续调整空间。在1996年“行社脱钩”和2003版农信社深化改革试点等改革方案中，这些坚持抓好顶层设计的做法可谓一以贯之，为后续改革实践中的整体推进和难点破解提供了有力保障，对改革的成功推进功不可没。
3． 要坚持改革的实践路径。
在此前的农信社改革中，“从实践中来、到实践中去”的实践性路径，成为解决改革争议、化减阻力、凝聚共识的最主要基础。在改革实践中，既重视改革的必要性，更考虑改革的可行性，通过尽可能调动方方面面的积极因素，汇聚起了推进改革的强大动力。如从不同地区农信社的差异性出发，在县级联社的产权改革模式方面，提供了农商行、农合行、统一法人社和两级法人社四种模式，省级管理机构方面则提出可成立省级联社或其他形式的机构，充分尊重改革主体的自主选择权，允许开展多种模式的探索实践，在实践中检验不同改革模式的优劣。又如坚持试点先行，“允许看，但要坚决地试！”在1996年行社脱钩后，相继在山西繁峙、江苏等地开展了统一法人社试点工作，在积累必要经验的基础上，于2003年和2004年两次扩大改革试点范围，最终实现了改革全覆盖。此外，还有大力支持和鼓励一线的实践与创新等举措，对改革中出现的新生事物，不急于下结论，根据后续发展情况，在观察一段时期后，进行全面的评估，再采取相应的措施；对改革中出现的问题和偏差，则多一些宽容和理解，给予机会进行后续的调整和完善。
总之，在省联社深化改革中，应坚持一切从农信机构实际和改革发展需求出发的实践性路径，不拘泥于某种过去的旧提法、旧政策和旧规则，过去曾经行之有效的做法，当其在新局势下行不通时，也要坚决地进行改革。
省联社当前值得重视的其他问题
在省联社现有的体制机制下，还有不少突出问题很难得到根本性的解决，对此也应当在深化改革方案设计中予以通盘考虑。
1． 科技应用系统和产品研发中各自为政。
各省级联社成立后迅速组织协调辖内的人力、财力和物力，投入了基础性的科技信息网络应用系统开发建设，在短短几年内有效缩短了与同业间的差距，也因此形成了各省自行组织应用系统和产品开发的研发模式，相互间交流共享十分有限。随着时间的推移，此种研发模式开始遭遇越来越多的制约，这也是当前省联社建设农信“大平台”进程中所面临的最主要障碍之一。突出表现为以下三方面：
一是同质化重复研发浪费巨大。即使西部落后省份同东部发达省区的农信机构相比，也有三分之二以上的需求是非常相近的，绝大多数的网络应用系统是完全可以共享共用的，但在当前的研发模式下，几乎每个省级联社都要投入力量去开发相差无几的应用系统，可以说差不多每个系统都要开发三十多个版本，而许多省级联社自有研发能力不强，需要同外部专业性公司合作开发，不但浪费了大量的人力物力财力，而且在许多关键性技术的使用维护方面受制于人，还在相互兼容连接方面增加了不少的困难，属典型的低水平重复建设。
二是制约了高水平研发力量的积聚培养。大型国有商业银行和全国性股份制商业银行都是集中系统内或选聘全国性的优秀人才统一研发金融应用系统，省级分支机构的科技人员一般只负责系统的运维，不承担研发职责。农信机构本来研发力量就不如这些商业银行，还分散到三十多个省级研发平台各自为战，研发人员相互间合作交流很有限，这些都制约着研发实力的积累提升。特别是部分中西部地区的省级机构，在吸引留住高水平研发人员方面存在更多的困难，研发力量更为薄弱。
三是难以适应日益繁重的研发任务需求。作为现代化的银行业金融机构，一般情况下需要研发上百个应用系统，而农信机构服务区域横跨城乡，面对的客户层次差异性更大，需要开展的业务比一般性的商业银行更为复杂。经过近些年来的大力研发，各省级联社初步完成了常规性应用系统的研发建设，但与商业银行相比，仍有大量的系统需要研发建设。随着互联网金融的加速发展，随着城乡客户金融需求的发展变化，农信机构面临的研发任务更为繁重。如果仍以现有的研发模式和研发力量，在今后的发展中将面临更为艰巨复杂的挑战，要做到“其他商业银行已经有的应用系统农信机构必须有”已经很难，至于“其他金融同业没有而农信机构该有的也必须有”就更不容易做到了。
2． 高管人才的培养与积聚面临重重制约。
金融业作为专业性很强的特殊行业，对从业人员特别是高管人员的专业性提出了很高的要求，农信机构因其横跨城乡的特殊性，对高管人员特别是省级机构高管人员的专业性自然有更高的要求。省级联社成立十多年来，通过省直财经部门交流、同业金融机构引进和农信县市级机构选拔等途径，逐步培养形成了省级农信机构的高管队伍。在众多规模较大的金融机构中，跨省间的省级高管交流任职虽属常规性动作，但却是高管人员培养、成长和提升的重要环节。鉴于东、中、西部农信机构改革发展中的梯度性差异，大力开展省区间的农信高管交流，无疑对于农信事业的改革发展和省级高管的职业发展均有着十分重要的价值。但目前省级农信高管的跨省性交流很少进行，更缺乏进一步的系统内上升空间，某种程度上已经渐成“堰塞湖”之势。许多优秀的农信省级高管人员为了个人职业发展，只得重新回流省直部门、地市政府或被金融同业机构挖走，这对于流出的优秀高管和流失人才的农信机构无疑是双输的结果。此外，农信省级高管交流渠道欠缺，对于现有省级高管的职业发展规划，对于吸引争取其他金融同业机构的省级高管和专业骨干人员也有较大的不利影响。
抚今追昔，与十多年前改革试点启动时农信机构所面临的严峻困难相比，当前省联社的处境相对而言要好许多。这样固然具备实施改革的良好外部条件和物质基础，但在改革的动力和共识方面可能并不如以往困难较大之时，对这方面的情况也要在省联社的改革中予以充分考虑。（农金研究人士文野特约供稿）
（注：此文为本公众号倡导的争鸣性个人观点，不代表官方倾向）
【作者注：在本文写作过程中，笔者曾数次参考互联网公开刊登的吉林省联社原理事长唐忠民和江西省联社原理事长肖四如有关省级联社改革的思路、看法、意见、建议，不便一一注明出处。在此特向两位先生致歉，并致以诚挚的敬意】
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