筆尖丈量歷史：淺談漢代的官吏考課制度（二）

引言

縱觀整個古代社會，由於不同朝代、同一朝代不同時期國家治理所面臨的主要任務不同，統治者的施政措施會有所不同，所設的各項政治制度也會因時而變。

官吏考課制度亦不例外，作為政治制度不可或缺的組成部分，考課制度受到當時社會經濟條件和政治形勢的影響，其基本內容是由中央集權制國家面臨的主要問題和中心任務決定的。

在漢代，因君權與相權以及其他勢力的爭相博弈，漢代的政治局面不斷髮生變化。在不同政治局面下，所面臨的政治背景和主要任務不一致，官吏考課制度也會因革損益。那麼，漢代不同時期的官吏考課呈現何種情況，封建王朝會如何調整，將是本文要論述的重點。

西漢前期官吏考課

劉邦建國之初，國內形勢極為混亂，統治機構還未得到完善，六國故地仍有豪黨反叛。因此，在地方管理上，劉邦實行了郡國並行制。對中央及地方官吏的任用上，基本繼承了秦朝的二十級軍功爵制，以軍功大小為標準進行封賞。劉邦任用的許多官吏都為曾追隨自己“打天下”的部下，為此，在高祖時期形成了“群臣爭功，歲餘不決””的局面。在這樣的情況下，郡國守相的軍事性很強，那麼他們在接受考課和對屬縣進行考課時又是怎樣的情況呢？

首先，需要肯定的一點是，漢承秦制，漢初的考課就已具備相應的程序。郡國守相一方面接受來自中央的考課。據《史記•張丞相列傳》載：“遷為計相，領主郡、縣上計者。”另一方面，又要盡考課屬縣之責。但這一時期，由於郡國守相的軍事性質較為突出，在考課內容.上對軍事也有所側重，如劉邦對郡國守相所下的命令：

天下郡、國，選能引關、蹶張，材力武猛者，以為輕車、騎士、材官、樓船，常以立秋後將肄課試。

顯然是讓各郡國組建軍隊，進行軍事訓練。可見，這一時期郡國守相的軍事職能十分突出，並且統治者十分重視軍隊的組建，這一時期的考課內容主要圍繞著軍績進行。不僅如此，在以軍功定賞的制度下，對郡國守相的獎賞黜陟，也是以軍功作為主要依據。

文景時期，由於社會大環境的變化，對郡國守相的軍事職能重視已不再有高祖時期那麼強烈，對郡國守相的任用和考課內容向民政方面轉化。據史書記載：“孝文帝本好刑名之言。”刑名一詞源於法家觀點，主張“審合刑名”、“名實相符”。文帝時期，並未對行政機構做較大的調整，但經常採用“問”和“察”方式對官吏循名責實，檢查百官是否因法守職，守職者會得到稱讚，不守法者則會遭到斥責。

在郡國守相任用與考課方面，文帝已經意識到郡國守相參與地方行政如治農桑、教化、墾田等活動的重要性。如文帝前元二年實施的察舉賢良、方正等政策，可看出文帝強化吏治的傾向。不僅如此，為了更好的監察郡國守相，文帝在惠帝設監御史的基礎上，派遣丞相史出刺，“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，並督監察御史。”監御史的翫忽職守，與郡國守相勾結，導致地方吏治腐敗，文帝在此時派遣丞相史出刺無疑加大了對地方監察和控制力度，從而突破了惠帝時期所置的監御史僅有權對郡進行監察的局面，將國也納入了監察體系。

值得注意的是，丞相史還有監督監御史的權力。

西漢中期官吏考課

武帝至宣帝時期，縱橫交錯的考課系統基本建立起來，考課制度逐漸完備。武帝即位之初：“海內艾安，府庫充實，而四夷未賓，制度多闕，上方欲用文武，求之如弗及。”

為此，武帝即位不久，便多次下令選詔賢良，親問“古今治道”。漢武帝所尋求的治國方略並不只是為了解一時之難，而是要找到一個通古今之策，既不重蹈秦的覆轍，又能指導解決當時面臨的社會問題，還能為漢朝的長治久安作保障。大儒董仲舒為武帝治理國家積極獻策，並得到武帝的特別重視。董仲舒作為西漢時期最重要的政論家，對當時治吏進行了深刻的論述，並對如何考課官吏發表了自己的看法。

首先，他認為對官員考課要制定一套嚴格的規章制度，在《春秋繁露•考功名》一章中做了具體論述。對不同級別的官吏應制定不同的考課頻次:

“大者緩，小者急；貴者舒而賤者促；諸侯月試其國，州伯時試其部，四試而一考；天子歲試天下，三試而一考，前後三考而黜陟，命之日計。

其中“大者緩，小者急”應是出於不同級別官吏的職責不同，級別低的基層地方官吏，他們負責的任務小而雜，但與民眾最為相關，經常性的考課一方面可以起到監督作用，確保各項工作可以如實進行。另一方面也便於朝廷及時掌握地方情況，制定更恰當的施政綱要。

其次，朝廷需要制定統一的考課標準。他認為：“毋以日月為功，實試賢能為上”。“對官吏的考課、定功要以品行、才能為標準，並以官吏的實績為評判標準，不能以任職時長作為依據。官員升遷也應依據才能，決定職位高低和治理人數的多寡，不能以為官時間的長短來論資排輩，才能是官吏升遷的唯一標準。

有賢才的官吏即便任期短，亦可被任為輔佐之臣。

最後，對官吏進行考課後，定考績、行賞罰。關於定考績，他提出了詳細的方法，朝廷對官員考課後，依據其政績進行等級劃分，共有上、中、下三等。在等級劃分的基礎上，進行級別的劃分，每等分為三級，共九級。其中一級為最，九級為殿，五級為中。各級官吏還要以“中”的標準為參照，等級高於中的會加分，低於中的要減分；與此同時，朝廷還將依官吏的功、過，在考核的基礎上加、減一至四分。從此方面可看出董仲舒考課法的合理性和全面性，既依據官吏的考課成績，又根據官吏的功過進行加減分。

宣帝時期，實行“五日一聽事”制度，要求“丞相以下各奉職奏事，以傅奏其言”，以考課各官吏政績與能力。不僅如此，還對官吏上計的內容作了補充。《漢書•宣帝紀》：“其令郡、國歲上繫囚以掠答若瘐死者，所坐名、縣、爵、裡，丞相、御史課殿最以聞。”牢獄中囚犯的死亡人數、以及刑獄的多少，反映出了一方的社會治安情況，從側面還可反映出郡國守相的治理能力，自然成為了考課官吏的內容。同時，宣帝不定期地遣使巡行，對郡國守相進行考察。宣帝時期，通過多途徑加強了對官吏考課和管理，造就了一批循吏，併成就了當時的“昭宣中興”。

西漢後期官吏考課

“巫蠱之禍”的爆發，揭開了皇權與外戚鬥爭的序幕。西漢後期，隨著外戚勢力的持續增強，二者之間的矛盾鬥爭更加激烈，終導致了外戚對政局的主導。不僅如此，負有監察一職的刺史逐漸插手地方事務。元帝時，刺史有了固定的掾屬與幕僚；成帝改刺史為“州牧”，秩級提到二千石。刺史在掌握強大權力的情況下，很容易與地方官員勾結，形成自己的勢力集團，這很不利於中央集權。據史書記載：

“吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史，或不循守條職，舉措各以其意，多與郡縣事，至開私門，聽讒佞。”

刺史的翫忽職守，會使監察的實施效果大打折扣。在這樣一種社會背景下，中央集權受到了威脅，各方勢力頻頻干政，官員考課因受到各方勢力的干涉也無法正常進行。在混亂的吏治局面下，官吏考課的真實性也受到了質疑。宣帝時期，部分官吏為了應付更加嚴格的考課採取了消極對策。如郡國守相擔心在考課中因不稱職而遭受貶黜，“擇便巧吏書習於計簿能欺上府者，以為右職。”

到了西漢後期，這一現象更加明顯。針對這一現象，政論家京房提出了“考功課吏法”。京房上書“考功課吏法”，首先提出了對考課重要性和標準的認識。他強調：

“古帝王以功舉賢，則萬化成，瑞應著，末世以譭譽取人，故功業廢而致災異。宜令百官各試其功，災異可息。”

他認為選賢舉能的前提是考核官吏，賢才是國家興旺，遠離災異的關鍵。並認為在考核過程中要注重以功擢吏。憑功績來選舉賢能，萬物會生長，祥瑞也會出現，而僅憑讚揚來選人才，功業會被廢置，災異就會出現，為此要進行考功。

京房的考功課吏法，雖得到了漢元帝的支持，但遭到公卿、刺史等勢力的反對，並未在漢代得到真正的實施。從這一點上，可以看出在當時朝廷進行官吏考課受到了很大的阻力。其實從元帝開始，西漢就走上了衰亡之路。呂思勉認為:“漢治陵夷，始於元帝，而其大壞則自成帝。”

一方面在“純任德教”治國理念的影響下，儒生的勢力得以不斷髮展。另一方面，宣帝在位時所培植的外戚勢力不斷增長，出現了外戚專權的政治局面，中央集權受到了威脅和限制，將之作為保障的官吏考課制度自然沒有辦法順利進行下去。在受到各方勢力制約與干涉的情況下，考課制度名存實亡，不可能再嚴格、正常的實行。

東漢前期官吏考課

東漢建國伊始，所面臨的狀況與西漢初年有著相似性。先來看一下王莽新朝末年的社會狀況：“天下連歲災蝗，寇盜鋒起。地皇三年，南陽荒飢，諸家賓客多為小盜。”經濟衰敗、盜賊興起、饑荒遍地，加之連年的戰爭，社會局面一片混亂，當務之急就是恢復和發展生產，為此東漢初年統治者選拔諸多官吏進行勸民農桑、發展經濟。

東漢政權建立的很大原因是有強大豪強勢力在背後支持，而中央集權與豪強勢力之間本身就是水火不容的，這也就為東漢王朝的發展埋下了一顆定時炸彈。東漢時期，豪強勢力貫穿始終。用何茲全的一句話概括：“東漢建立後，社會上到處是豪族強宗。”在這樣的形勢下，光武帝劉秀對吏治十分重視，制定了較為嚴格的官吏管理制度。據史書中記載:“光武承王莽之餘，頗以嚴猛為政。”官吏的考課方面，在繼承前人的基礎上根據實際情況進行了完善。除“舉謠言”制的設立外，在其他方面亦有所變化。

大司馬朱浮就曾針對光武帝所實施的官吏考課制度上書，通過其上書內容可以看出當時的官吏考課情況，據《後漢書•朱浮傳》記載:

“帝即位以來，不用舊典，信刺舉之官，黜鼎輔之任，至於有所劾奏，便加免退，覆案不關三府，罪譴不蒙澄察。”

依舊制，中央對官吏的黜陟在程序上應經三公的驗案。而光武帝時期，直接將這一步驟省去，若監察官員彈劾官吏，則直接交由尚書府處理，且光武帝親自裁決，這是其強化吏治的措施。

但無形之中使刺史的權力得以強化，造成刺史的集權。從上文的記載中，還可以看出三公地位的波動，地方行政職責開始虛化。史書中記載了章帝時期考課情況:

臣伏見方今刺史、太守專州典郡，不務奉事盡心為國，而司察偏阿，取與自己，同則舉為尤異，異則中以刑法，不即垂頭塞耳，採求財賂。故事，州、郡所舉上奏，司直察能否以懲虛實，今宜加防檢，式遵前制。

當時存在刺史、太守在考課時玩弄權術、不盡職盡責的現象，與之並行的是州、郡、縣開始隱匿行政的實情。東漢時期，三公雖各有職掌，分工清晰，但職責的邊緣會存在真空地帶，是大家互相推諉之處。但需要明確的是，該時期，三公仍有權處理郡國考課，且這一時期出現了一系列課績優良的官吏。

東漢中後期官吏考課

東漢之初就已埋下的豪族隱患持續發酵，到東漢中後期，這種隱患已全面爆發。不僅如此，外戚勢力、宦官勢力輪番博弈，導致東漢中後期矛盾叢生，各種制度也因此遭受了相當大程度的破壞，無法正常施行，三公虛位現象更加明顯。從和帝開始，就出現了外戚、宦官交替專政的局面，一切的政治、經濟政策的推行都是由外戚或宦官主持和推進，三公在此並無主導權。如仲長統曾言：

“自此以來，三公之職，備員而已；然政有不理，猶加譴責。又如陳忠言:“今之三公，雖當其名而無其實，選舉誅賞，一由尚書，尚書見任，重於三公，陵遲以來，其漸久矣。”

不僅如此，安帝時期，還出現了因災罷免三公的事件，表面上看是統治者對三公政績不滿的處罰，但實際上是外戚、宦官轉嫁責任的做法。三公趨“形式化”的存在，考課之責自然隨之減弱。

儘管和帝永元四年親政後出現了“永元之隆”的盛況，在這一時期推行了一系列的政治革新政策，出現了一些政績優良的官吏，但這僅是一瞬的繁華，政治局面整體並未發生改變。這一時期，刺史的地位得到了提升，靈帝時期“改刺史，新置牧”，並派遣列卿、尚書出任州牧，導致州牧的權力越來越大。不僅如此，統治者還給予州牧更大的軍政權，集行軍權，財、政權於一身，在此情況下，逐漸演變成為地方割據勢力。

漢代刺史制度的改變，不僅削弱了中央對地方的監察力度，而且揭開了漢末軍閥割據的序幕。在諸多社會危機下，整個正常的社會運轉機制被打亂，雖然各代皇帝一直在為加強吏治做努力，採取強硬的吏治措施，如桓帝時下詔：

“長吏臧滿三十萬而不；糾舉者，刺史、二千石以縱避為罪。若有擅報相假印綬者與殺人同棄市論。”

但一個人的努力終抵不過強大的宦官、外戚專權及地方豪族勢力，漢代開始走向末路。這一時期的考課制度受到了嚴重的破壞，一方面政治控制權被外戚、宦官所把持；另一方面，隨著地方割據勢力的形成，地方行政也隨之混亂。在秩序混亂的社會中，“行考課”已不具備相應的條件。

小結

通過對漢代不同時期官吏考課情況的介紹，我們可以發現不同時期由於統治者施政方針不一致，對官吏考課的規定也有所不同。高祖時期主要圍繞軍績進行；文、景帝時期，隨著社會大環境的變化，對郡國守相的軍事職能重視已不再有高祖時期那麼強烈，考課內容則向民政方面轉化；武帝時期則著重進行建章立制來鞏固政權基礎，這一時期為各項制度建設的黃金時期，官吏考課亦被建章立制。與此同時，武帝針對社會現狀對官吏考課內容進行完善；宣帝時期對官吏考課從內容與形式方面進一步完善，漢代官吏考課體系在這一時期趨於完備；光武帝時期為強化吏治制定了較為嚴格的官吏管理制度，確立“舉謠言”制、規定中央對官吏的黜陟在程序上省去三公的驗案等。

上述這幾個時期的社會政治狀況均較為穩定，統治者重視對官吏的考課，並不斷進行強化和完善，以整頓吏治，鞏固自己的政權。西漢、東漢後期的情況則有所不同。豪族、外戚、宦官等勢力的爭相博弈，統治者的地位受到了威脅。在此情況下，對官吏的考課並不能盡如人意。

作為考課制度保障的中央集權制在這一時期遭到破壞，考課正常的運行機制被打亂，考課的結果失去了真實性。