“市場監管半月沙龍”微信公眾號，於2020年4月6日刊發了黃瑞發的文章《探討！同一批商品分別受到同一機關兩次不同行政處罰，可以嗎？》（以下稱“黃文”），覺得很不錯。關於扣押財物在法定期限即將屆滿，案件事實又尚未查清的狀態下，市場監管部門如何應對被扣押的非法財物處置，是一個困擾基層執法的一個較為突出的問題。黃文鮮明地提出了這個問題的解決思路，是值得點讚的。本文試圖在黃文基礎上，也來談談扣押財物先行沒收處理的合法性問題，供各位參考。
為獲得較為直觀的效果，筆者借用黃文的案例，進行簡略的介紹，以便展開說理。
案例基本情況
2016年8月18日，某縣市場和質監局現場檢查發現某瓷磚經營部涉嫌（有證據證明）銷售偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，遂依據《產品質量法》第十八條的規定，依法扣押了這批瓷磚。
由於某瓷磚經營部拒不配合調查，拒不提供進貨渠道，經某縣市場和質監局局長批准，扣押期限延長至2016年10月18日。
2016年10月15日，鑑於案情複雜，扣押期限即將屆滿，在查明釦押的瓷磚產品系偽造或冒用他人廠名、廠址的非法財物情況下，某縣市場和質監局根據《產品質量法》第五十三條的規定，依照法定程序作出了沒收上述已扣押瓷磚的行政處罰決定。
2016年11月10日，某縣市場和質監局在查清某瓷磚經營部銷售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚的相應違法事實後，再次依據《產品質量法》第五十三條的規定，對該經營部銷售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚違法行為作出“第二次”行政處罰決定：沒收其違法所得，並處以違法銷售的瓷磚貨值金額80%的罰款。
先行沒收扣押的非法財物符合法律規定
案例本身很簡單，並不複雜，主要問題是扣押財物在扣押期限即將屆滿，而案件基本事實又尚未查清的前提下，能否先行作出沒有財物處理，然後待案件事實查清後，再作“第二次”行政處罰。
筆者認為，依據《行政強制法》第二十七條的規定，市場監督管理部門在查清扣押的財物系非法，且依法應當予以沒收的，必須依法作出沒收決定，不得解除發還，更不允許搞“解除”後再“委託”執法機關“保管”的變相非法扣押。
眾所周知，查封扣押等行政強制措施，是獨立於行政處罰的行政行為，本身即具有可訴性。當然行政強制措施往往與行政處罰相關聯，而且具有很緊密的關聯性，查封扣押的行政強制措施，不僅具有制止違法行為性質，同時也具有證據保全性質，也因為此包括國家市場監管總局2號令在內的很多部門和地方行政處罰程序規章，都將行政強制措施的規範納入行政處罰程序範疇，但由此仍然不能否定行政強制措施行為的獨立性。
《行政強制法》第二十七條規定“行政機關採取查封、扣押措施後，應當及時查清事實，在本法第二十五條規定的期限內作出處理決定。”很明確，該法對查封扣押設定期限，目的在於讓執法機關查清查封扣押的財物屬性，並依法作出處理。此設定的查封扣押期限並不考慮辦案期限，也即不考慮行政執法機關查清違法事實需要多長時間，只考慮既然實施了查封扣押措施了，就必須在法定期限內對查封扣押的財物作出處理，目的在於防止行政執法機關以事實未查清為由無限期查封扣押當事人財物的行為。
《行政強制法》第二十七條進一步規定，行政執法機關在查清查封扣押財物屬性之後的處理方式是：“對違法事實清楚，依法應當沒收的非法財物予以沒收；法律、行政法規規定應當銷燬的，依法銷燬；應當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。”這就是說，行政執法機關對已經查清查封扣押的財物屬於非法財物的，必須依法予以沒收或者銷燬；只有法律沒有規定應當沒收或者銷燬的，行政執法機關才可以考慮解除，這一點行政執法機關是沒有裁量權的。換言之，非法財物依法應予以沒收或者銷燬的，行政執法機關不得解除，否則違法！
本案扣押的財物已由行政執法機關查清，系當事人銷售的偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，故依照《產品質量法》第五十三條規定，屬“違法生產、銷售的產品”，應當依法予以沒收。據此，本案某縣市場和質監局先行作出沒收扣押的當事人偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚，有《行政強制法》第二十七條和《產品質量法》第五十三條明文規定的合法依據，先行作出沒收決定的行政行為符合法律規定。
在作出沒收扣押財物後再次作出其他行政處罰，並不違反“一事不再罰”原則
對於本案某縣市場和質監局作出沒收扣押的當事人偽造或冒用他人廠名、廠址的瓷磚行為本身，應該沒有人會提出異議。焦點在於作出沒收扣押財物的行政處罰後，能否對當事人銷售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚的違法行為，進一步再作出行政處罰，也即“二次處罰”是否違反“一事不再罰”原則？
《行政處罰法》第二十四條規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這就是“一事不再罰”原則的來源和法律依據。司法理論和實踐中，並不侷限於單單指“罰款”重複，而是不允許任何處罰的“兩次以上”。筆者對此並不反對，而且也是贊同的。筆者認為，認識一個法律原則需要從“本質”或者“本義”上去把握，任何教條或者機械地去認識，都是有害的。
“一事不再罰”原則本質是禁止行政執法機關不當的重複處罰，你不能今天給個警告，過幾天來個罰款，再過幾天又給個什麼處罰，或者甲機關給予拘留處罰，乙機關又給予沒收財物和罰款處罰（原先“黑網吧”取締有這個問題）。也就是說同一當事人一個違法行為已經作出處罰，是已經了結的事，你再處罰就“不當”了，就屬於重複處罰，也即“給予兩次以上處罰”了，但我們也不能機械地認為，只要給予形式上的“兩次以上處罰”，就違背了“一事不再罰”的原則。筆者認為，本案作出“第二次”處罰，非但不違反“一事不再罰”原則，而且還是遵循“過罰相當”原則所必須作出的具有正當性的行政處罰。
首先扣押的當事人瓷磚，系依法必須沒收的非法財物，行政執法機關別無選擇，只能依法沒收。如果因為扣押期限屆滿不得不作出沒收處罰，從而導致不得再作出其他沒收違法所得、罰款等處罰，勢必助長當事人對抗執法的情勢。當事人只要“躲過”這扣押的60日期限，就可以逃避應有的法律制裁，這顯然不是法律設定“一事不再罰”原則的立法本意。
其次，行政處罰除了“一事不再罰”原則外，還有“過罰相當”原則。《行政處罰法》第四條第二款規定“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”這就是“過罰相當”原則的法源。這就要求行政執法機關實施行政處罰，進行行政處罰裁量時，必須遵循“與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的原則。既不能加重，當然也不允許放縱不給予或者給予較輕的行政處罰。如果本案止於“沒收扣押財物”的處罰，顯然會導致當事人銷售偽造或冒用他人廠名、廠址瓷磚違法行為沒有得到應有懲處，違反了“過罰相當”原則。
最後，本案不能“第二次”處罰，也違反《產品質量法》第五十三條的“並處”規定。該條明文規定，除沒收違法生產、銷售的產品外，還應當“並處違法生產、銷售產品貨值金額等值以下的罰款；有違法所得的，並處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照。”當然有人會提出，在沒收扣押財物時，也可以一併作出罰款、沒收違法所得的行政處罰，但問題是案件事實尚未查清的條件下，如何作出罰款和沒收違法所得處罰？須知沒有查清意味著存在某些地方事實不清的問題，比如進銷差價沒查清，貨值額有疑問等等，如此直接實施行政處罰，又會觸犯到《行政處罰法》另一項規定，即第三十三條的“違法事實不清的，不得給予行政處罰”的規定。
綜上，筆者認為本案沒收扣押的非法財物後，給予“第二次”罰款、沒收違法所得的處罰符合《行政處罰法》的“過罰相當原則”和《產品質量法》“並處”原則，並不違反“一事不再罰”原則。
筆者最後需要提示的是，凡是實施“二次處罰”的，作出第一次沒收扣押財物處罰的，應當在告知書和行政處罰決定書中載明行政執法機關將有後續處理的內容，比如“本行政處罰僅為對扣押的當事人財物的處置，並非是對當事人涉嫌…違法行為的最終處理結果，對當事人涉嫌…違法行為本局將另行作出相應處理。”（作者為杭州市市場監管局魏均新）
發佈單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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