依法質疑、異議既是法制進步的體現，也是行業發展的必然趨勢，近年來亦成為招標代理機構業務轉型的方向。越來越多的市場主體趨向於委託專業的諮詢機構提供專業的法律救濟服務。本文旨在理清質疑、異議的概念、聯繫和區別，通過闡述質疑、異議兩種法律救濟方式的適用情況及提出和受理的注意事項，便於我們清晰認識和區別應用質疑和異議，維護自身的合法權益不受侵害。
隨著我國法律體系的建立和不斷完善，電子招標投標的進一步推進，人們法律意識和維權意識的不斷增強，招標採購活動中“質疑”“異議”的頻率和處理的複雜程度不斷升級，矛盾日益激化。相關主體如何合法有效地提出質疑、異議，如何受理及回覆才符合法規要求，是招標採購過程的重要組成部分，也是招標投標行業健康發展的重要保障。
何為“質疑”和“異議”
《政府採購法》第五十二條規定“供應商認為採購文件、採購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向採購人提出質疑。”即如果供應商認為政府採購文件、過程和結果使其權益受到損害的，就可以按照《政府採購法實施條例》第五十三條中“應知其權益受到損害之日”給出的時間節點提出質疑（書面形式），並對受理後的回覆也有明確的時效要求，超過時效不回覆或回覆不滿意可能導致投訴；如果權益沒受損害或者只是有疑問，可以隨時提出詢問（形式不限），而對詢問只要求了採購人及時回覆。
《招標投標法》第六十五條規定“投標人和其他利害關係人認為招標投標活動不符合本法有關規定的，有權向招標人提出異議或者依法向有關行政監督部門投訴。”從嚴重程度來講，當事人認為沒有違法可以詢問，認為不符合本法的有關規定且屬於《招標投標法實施條例》第二十二條、第四十四條、第五十四條規定的事項，應當在條例規定的時效內先向招標人或其委託的招標代理機構提出異議，即提出異議是有前提條件的；除此以外的，當事人認為相關主體或招標投標活動存在其他不符合本法有關規定的情況（比如不回覆或不按時回覆異議、異議回覆不滿意或違法等情況），且有明確的訴求和必要的證明材料的可以提出投訴，其實質就是相關主體不能通過詢問、異議等自行協商解決或化解爭議，向第三方監管部門尋求公平解決爭議的法律救濟方式，投訴處理必須經過調查，履行法定程序。
“質疑”與“異議”的聯繫與區別
首先，質疑和異議的本質都是通過法律賦予招標採購活動相關主體維護自身權益的一種法律救濟方式。異議是《招標投標法》中的概念，適用於工程建設項目及政府採購的工程項目；質疑是《政府採購法》中的概念，適用於政府採購的貨物和服務項目。其次，質疑和異議的提出和處理均是邀約和被邀約雙方通過協商溝通自行解決爭議的處理方式，但不是爭議處理的最終方式。再次，相關法規對質疑和異議的提出及其回覆均沒有強調質量，而更多地是關注其時效性，立法主旨在於及時消除雙方的疑惑或誤解，保障招採流程順暢及提高效率。
質疑和異議的區別，主要是因為政府採購項目的採購主體是政府或政府委託的實施主體，考慮到資金性質和資金來源的特殊性、投標人的範圍等因素，《政府採購法》明確了質疑是投訴的前置條件，且要求質疑必須以書面形式提出。而異議不同，投標人或利害關係人可以視具體事項選擇先向招標人提出異議或者直接向監管部門直接投訴，對於異議提出和回覆的形式法規未做統一要求，在實施過程中可以通過招標文件進行具體約定，建議儘可能地採用書面形式，主要區別見下表。
質疑、異議與投訴的關係
質疑是政府採購當事人必須先通過提出質疑和回覆質疑的方式，自行協商處理或化解誤會疑惑，當事人對質疑回覆不滿意或者採購人或代理機構未回覆時，才可以在答覆期滿後十五個工作日內向第三方監管部門（同級財政部門）提出投訴，且《政府採購法實施條例》第五十五條規定供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的範圍。就是說政府採購活動中，沒有質疑的事項不能直接向同級財政部門提出投訴，質疑及對質疑的回覆是投訴的證明材料之一，是財政部門瞭解項目情況和決定是否受理投訴的重要依據。而《招標投標法實施條例》中明確對文件編制、開標及結果的投訴要先向招標人或代理機構提出異議，其他不符合本法的有關規定或違法行為當事人可以提出異議或者投訴，但投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。
《招標投標法實施條例》中已經明確，對條例第二十二條、第四十四條、第五十四條規定事項提出投訴的，當事人應當先向招標人提出異議。此處用了“應當”，就是說當事人對特定事項（招標文件、開標環節以及結果）有異議的，強制性地在規定時效內先向招標人提出異議，鼓勵通過溝通化解爭議，除上述事項外的不符合本法的有關規定的，當事人可以自知道或者應當知道之日起10日內向行政監督部門直接投訴。
質疑、異議提出的注意事項
01堅持依法依規、誠實信用原則
質疑、異議事實描述清晰，具體說明不符合法規的條款，明確訴求和提出的日期。
02仔細查閱資格預審、招標、採購文件
要按照載明的接收質疑、異議的方式、聯繫部門、聯繫電話和通信地址等信息，在規定期限內一次或多次（按文件要求）提出針對同一項目、程序或環節的質疑或異議；聯合體投標的，文件中對於聯合體投標質疑、異議的有關要求也應重點關注。
03提出的時效性
首先要清楚項目適用的法律法規，確定是提出質疑還是異議，再依法明確各階段提出質疑或異議的具體時效，確保在時效期內提交且獲取受理人的簽收憑證。
04內容完整、授權清晰
大部分項目文件中對於質疑或異議函的內容、授權及簽字蓋章有明確的要求，遵照執行即可；如若文件沒有規定，按照法規要求逐一落實。行政規章賦予當事人可以委託專業的代理機構或人員進行質疑、異議及投訴來主張和維護權益，切記提供和出示當事人的授權委託書。《政府採購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第八條規定“供應商可以委託代理人進行質疑和投訴。其授權委託書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、具體權限、期限和相關事項。供應商為自然人的，應當由本人簽字；供應商為法人或者其他組織的，應當由法定代表人、主要負責人簽字或者蓋章，並加蓋公章。代理人提出質疑和投訴，應當提交供應商簽署的授權委託書。”
05質疑或異議的提交方式
可以現場送達、快遞投遞、電子郵件、傳真等，但質疑必須以書面形式提交，當事人選擇哪種方式應該考慮招標文件的規定、獲取或保留簽收憑證便利的問題。現場送達的，必須要求受理人出具簽收憑證並註明日期；快遞投遞的，快遞內容要備註質疑或異議（方便受理人識別），確保在時效內成功簽收並向快遞公司索取單號及投遞過程路徑，其他方式提交的同樣要做好籤收要素和證明材料的收集，為後續投訴、行政複議等蒐集證明材料。
06及時跟進
保持理性、積極有效的溝通，及時跟進質疑或異議的處理過程。文明法制社會要應用法律武器維護招標採購過程的公正性，依法保障自身和公眾的合法利益不受侵害。
質疑、異議處理的注意事項
01注重時效
採購人或委託的採購代理機構應在收到質疑函後7個工作日內做出答覆，並以書面形式通知質疑供應商和其他有關供應商。招標人應在收到異議後3日內做出答覆，一定要在規定的回覆時間節點前回復並通知到相關潛在投標人，記錄在案並保留好證據。
02實事求是
正確看待招標採購過程中的質疑或異議，做到心中有數，有的放矢，不合適的就修改，不修改的要合法合理合情，邏輯清晰，主次分明；耐心解答，同時注意溝通過程中的言辭，言之有物，述之有據，消除和化解相關主體的疑慮，確保招標採購活動依法進行。
03書面回覆並存檔
有人說《政府採購法》要求質疑和回覆必須以書面形式，但是《招標投標法》沒有明確要求異議和回覆的形式，只要解釋清楚了哪種形式都行。此種言論有些偏激，因為異議並不是爭議處理的最終方式，法規規定特殊事項的異議是投訴的前置條件，異議的回覆沒有采用書面形式並存檔，一方面如果異議主體對回覆不滿意提出投訴，招標人無法證明在規定的時效內及時做出了回覆；另一方面，異議及回覆屬於招標投標過程中必不可少的過程文件，按照要求必須存檔備查，沒有書面回覆存檔，監督檢查時關鍵文件缺失，無法再現當時情況，得不償失。
04一視同仁
質疑或異議的回覆一定要採用書面形式，可以設計符合企業身份的格式標準，簡約大氣又不失嚴謹。並且要確保書面通知其他相關的供應商或投標人，但不包含質疑或異議的提出單位或個人。法規規定質疑或異議的回覆、招標文件的修改或澄清構成招標文件的組成部分，按照公開、公平、公正和誠實信用原則，所有參與主體均有權利獲取相同的信息。如不通知其他相關供應商，存在信息獲取不對等、差別待遇的可能，有引發不必要的質疑、異議或投訴的風險。
結語
綜上所述，筆者認為質疑、異議均是招標採購活動中的一個重要組成部分，是市場經濟形勢下市場競爭的表現形式，市場相關主體應該正確認識和看待招標採購活動中的質疑、異議。法制的進步就是在不斷地質疑、異議和投訴過程中各種立場、觀點和論據不斷地碰撞，剝絲抽繭，逐步完善和規範，這是法制進步和法制意識增強的必然過程。招標代理機構面臨轉型時期，服務的對象和業務面可以擴展和延伸，也可以包括提供專業的質疑、異議或投訴業務等內容。只有當相關主體做到了學法、懂法、依法辦事、執法嚴格和維護法律的公正性，公眾的社會監督才能更規範、更透明、更有震懾力和約束性。
作者：杜永妮
作者單位：建經投資諮詢有限公司
來源：《招標採購管理》
