打贏脫貧攻堅戰是如期全面建成小康社會的重要內容, 黨的十九大和十九屆四中全會均明確指出要實施鄉村振興戰略。如何在新時代做好脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接是對鄉村治理體系和治理能力的重大考驗。對脫貧攻堅與鄉村振興的銜接問題要及早謀劃、早作打算, 2020年後針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施, 並納入鄉村振興戰略架構下統籌安排。為此, 釐清脫貧攻堅與鄉村振興的邏輯關係, 梳理脫貧攻堅對鄉村振興的借鑑意義, 找準兩者在銜接中存在的問題, 對於加強兩者有機銜接、確保平穩有序過渡具有重要意義。
一、脫貧攻堅與鄉村振興的邏輯關係及其借鑑意義
(一) 脫貧攻堅與鄉村振興的邏輯關係
首先, 脫貧攻堅與鄉村振興具有統一性。一是兩者統一於社會主義本質要求。社會主義從本質上明確了消除貧困、改善民生和實現共同富裕三大要求。脫貧攻堅是為了擺脫貧困、增進人民福祉, 全面建成小康社會;鄉村振興是為了共同富裕, 解決發展中不平衡不充分的矛盾, 建成社會主義現代化強國;兩者都是對社會主義本質要求的具體化和系統化。二是兩者統一於“兩個一百年”奮鬥目標。脫貧攻堅和鄉村振興都是國家為實現“兩個一百年”奮鬥目標作出的重大戰略部署。脫貧攻堅是黨中央在全面建成小康社會的決戰決勝階段發起的關鍵一戰, 是實現第一個百年奮鬥目標的重大戰略舉措。鄉村振興是黨中央緊扣我國社會主要矛盾變化, 面向建設中國特色社會主義現代化強國、實現第二個百年奮鬥目標作出的重大戰略決策。三是兩者統一於解決新時代“三農”問題。農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題。脫貧攻堅針對消除絕對貧困, 縮小貧富差距, 使全體人民共享改革發展成果;鄉村振興針對解決相對貧困, 縮小城鄉差距, 滿足人民群眾對美好生活的嚮往。兩者都是黨和國家在新時代處理好“三農”問題的國家戰略和核心舉措。
其次, 脫貧攻堅與鄉村振興具有差異性。一是戰略期限不同。脫貧攻堅是攻堅之戰, 要求確保到2020年農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部脫貧摘帽, 必須限時打贏。鄉村振興則是持久之戰, 是規劃到2050年的一項長期的歷史性任務, 需要穩紮穩打、久久為功。二是戰略側重不同。脫貧攻堅聚焦農村貧困地區和貧困人口, 以完成脫貧的基本要求和核心指標為目標, 側重保基本、保兜底, 著力解決“兩不愁三保障”問題。鄉村振興聚焦農村全域和所有農民, 以農業農村現代化為目標, 側重高質量、高品質, 要實現農業強、農村美、農民富的鄉村全面振興。三是具體戰術不同。脫貧攻堅是點上著力, 強調精準方略、對症下藥、靶向治療。鄉村振興則是全面發力, 注重總體設計, 強調促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。
再次, 脫貧攻堅與鄉村振興具有聯動性。兩者是相輔相成、相互聯動的整體。一方面, 打贏脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的前提和基礎。脫貧攻堅是實施鄉村振興戰略的重要組成部分和優先任務, 脫貧攻堅取得的階段性成果為實施鄉村振興戰略奠定堅實基礎。另一方面, 實施鄉村振興戰略是對脫貧攻堅成果的鞏固和提升。鄉村振興致力於鄉村發展的長效機制, 為防止脫貧人口返貧、鞏固脫貧攻堅成果提供強有力保障。
(二) 脫貧攻堅對鄉村振興的借鑑意義
第一, 堅持精準施策、分類指導。脫貧攻堅貴在精準、重在精準、成敗在於精準。堅持把精準方略貫穿到脫貧攻堅全過程是打贏脫貧攻堅戰的重要啟示。脫貧攻堅中探索出來的實施“五個一批”、做到“六個精準”、聚焦“扶持誰”“誰來扶”“怎麼扶”“如何退”等方法和舉措, 對於確保精準到村到戶到人, 如期完成任務具有重要意義。鄉村振興也要繼續在精準上下工夫, 因村因戶因人制訂方案, 確保政策精準、規劃精準、實施精準, 堅持因地制宜、因人而異, 避免模式化、格式化推動鄉村振興。同時, 鄉村振興中還要堅持分類指導, 注重地域特色, 尊重文化差異, 打造各具特色的現代版“富春山居圖”。
第二, 堅持壓實責任、嚴格考核。脫貧攻堅中堅持一切工作從嚴要求, 確保真抓實幹、取得實效。建立最嚴格的考核評估制度, 實行分級從嚴專項考核, 完善常態化督戰機制, 推動落實排名通報、臺賬管理、限期整改等措施, 暢通扶貧信訪渠道, 開創民主黨派脫貧攻堅民主監督機制, 確保脫貧攻堅成果真正惠及人民、脫貧攻堅成效經得起歷史檢驗。“三農”工作講求的是真對真、實打實、硬碰硬。在推進鄉村振興工作中, 也應建立嚴格的督查、考核和評估制度, 強化結果運用, 倒逼各級各部門落實鄉村振興政治責任, 樹立真抓實幹的工作導向。
第三, 堅持全面動員、共同推進。黨委政府在脫貧攻堅中堅持社會動員、凝聚各方力量, 搭建起以政府為核心、以社會為支撐、以市場為輔助的全方位扶貧格局, 形成跨地區、跨部門、跨行業共同參與的多元主體社會扶貧體系。鄉村振興是“五位一體”的全面振興, 也需要充分調動黨政組織的力量、改革創新的力量、科技支持的力量、市場的力量、人才的力量、群眾的力量, 進一步匯聚實施鄉村振興戰略的強大合力。
第四, 堅持自力更生、勤勞致富。發揮貧困群眾的主體作用、激發貧困群眾的內生動力是打贏脫貧攻堅戰的力量源泉, 也是打好脫貧攻堅戰的成功經驗。脫貧攻堅中既要扶貧, 更要扶志和扶智, 幫助貧困群眾建立勤勞致富、脫貧光榮的思想, 鼓勵貧困群眾依靠自我革新和自我奮鬥改變命運, 促使貧困群眾實現物質和精神上“雙脫貧”。在推進鄉村振興戰略中, 農民群眾仍然是主體, 必須把農民群眾動員起來、組織起來, 發揚“寧願苦幹、不願苦熬”的精神, 充分調動農民群眾的積極性、主動性和創造性, 不斷激發農民群眾的內生動力, 避免出現“政府幹、農民看”和“等靠要”的現象。
二、脫貧攻堅與鄉村振興銜接中存在的問題
一是思想銜接不足。推動脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的思想共識和行動自覺還有所欠缺, 打總體戰的工作格局尚未形成。部分地方對脫貧攻堅與鄉村振興的關係認識不到位, 存在短期思維, 對推動兩者有機銜接的思考不多、謀劃不深。脫貧攻堅與鄉村振興工作機構相互獨立, 兩者各是一套運行體系, 工作機制銜接不夠, 存在各自為政的情況。
二是政策銜接不足。脫貧攻堅與鄉村振興在政策上還未做到無縫對接。近年來, 為打贏脫貧攻堅戰, 黨委政府出臺了一系列針對性較強的政策。有些政策主要針對脫貧攻堅, 如期打贏脫貧攻堅戰之後應及時梳理, 該廢止的廢止, 該保留的保留;有些政策具有普適性和長期性, 在鄉村振興中是否繼續沿用或調整完善, 也需深入研究。因此, 在脫貧攻堅與鄉村振興的銜接中需要對政策的適用性進行綜合評估和統籌安排。
三是規劃銜接不足。脫貧攻堅與鄉村振興在規劃上存在“各管各”現象。基本上所有地方均制定了與脫貧攻堅和鄉村振興有關的規劃, 但在編制兩個規劃時, 往往沒有將兩者一體設計、統籌考慮、相互貫通。有的在脫貧攻堅規劃中沒有為實施鄉村振興戰略預留相應空間, 缺乏可持續發展的長遠考慮;有的在鄉村振興規劃中沒有充分體現鞏固脫貧攻堅成果的內容, 容易出現剛脫貧又返貧的現象;有的沒有把兩個規劃聯繫和連接起來, 不是接續推進, 而是另起爐灶, 造成不必要的浪費。
四是工作銜接不足。脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的實踐探索存在零散化、碎片化現象。不少地方已經在推動脫貧攻堅與鄉村振興的銜接, 但普遍缺乏總體思考和系統設計。有的只顧眼前、不顧長遠, 各項工程、各種服務、各類產業都按最低標準配備, 一心只想儘快完成脫貧攻堅任務, 對鄉村振興置之不理;有的把脫貧攻堅與鄉村振興簡單地理解為“一回事兒”, 認為鄉村振興可以完全覆蓋脫貧攻堅的所有要求, 把工作著力點放在鄉村振興上, 希冀以鄉村振興帶動脫貧攻堅;有的認為鄉村振興是更高標準的脫貧攻堅, 盲目拔高脫貧標準, 吊高貧困戶胃口, 企圖畢其功於一役。
三、加強脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的對策建議
(一) 加強有機銜接的總體思路
首先, 形成思想認識銜接。做好思想銜接是實現脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的首要任務。儘快形成關於脫貧攻堅、鄉村振興和“三農”工作的重要論述為支撐的脫貧攻堅與鄉村振興思想銜接理論體系。深化對脫貧攻堅向鄉村振興平穩有序過渡的思想引領, 加強銜接理論研究, 促進銜接政策宣講, 推動銜接機制制度創新, 加速形成有效銜接的一致認識和總體設計。注重在思想上統一對工作時序的認識, 堅持以脫貧攻堅為首要任務, 首先集中力量攻克堅中之堅、難中之難。
其次, 做好政策保障銜接。脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵在於政策的承接和延續。建立現有脫貧攻堅政策的綜合研判和適時延續機制, 用政策的穩定性確保過渡時期的有序性。對建檔立卡脫貧戶的扶持政策延長到2022年, 制定出臺貧困“臨界戶”幫扶政策, 留出政策接口和緩衝期, 避免政策一取消脫貧成果就滑坡。脫貧攻堅結束後, 將原投入脫貧攻堅的財政資金用於鄉村振興, 將脫貧攻堅項目庫和鄉村振興項目庫統一合併管理。及早謀劃戰略思路, 研究制定2020年脫貧攻堅目標任務完成後的減貧政策, 專門出臺相對貧困人口的中長期幫扶意見。目前針對貧困戶的基本醫療保障政策和“精準脫貧保”等商業保險政策應當繼續延續, 2020年後可擴大到相對貧困對象。逐步提高農村低保保障標準, 漸次達到城鎮居民低保水平。深化拓展鄉村振興專項政策, 土地利用年度計劃指標繼續向貧困地區傾斜, 新增建設用地指標優先滿足易地扶貧搬遷發展需要。逐步提高土地出讓金用於“三農”的比重, 支持地方在債務風險可控前提下發行一般債券用於鄉村振興項目, 對新型農業經營主體和普通農戶小額貸款給予貼息貼費。
再次, 突出規劃引領銜接。對脫貧攻堅與鄉村振興做通盤考慮和統籌謀劃, 推動形成規劃先行、規劃引領的銜接機制。精準對接脫貧攻堅三年行動計劃與鄉村振興戰略規劃, 系統梳理《關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》和《鄉村振興戰略規劃 (2018-2022年) 》的重點任務、主要政策和具體舉措, 形成銜接的事項清單, 明確銜接的路徑辦法。協調好貧困區域與非貧困區域的發展規劃, 統籌規劃農村道路、水利等跨區域工程項目, 提高區域間互聯互通水平。嚴守生態保護紅線, 維持永久基本農田紅線, 管控城鎮開發邊界線, 並在此基礎上適度預留貧困地區脫貧後的發展空間。加快編制完善村規劃, 統籌考慮鄉村人口布局、土地利用、公共服務、產業升級等因素, 編制多規合一的實用性村規劃。按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤併四種類型對行政村進行科學確定, 分類指導推進鄉村振興。
最後, 狠抓工作落實銜接。推進脫貧攻堅和鄉村振興在領導機構、工作班子、人員隊伍、體制機制上的有效銜接, 確保從脫貧攻堅順利過渡到鄉村振興。形成組織體系一體化機制, 強化各級書記親自抓脫貧攻堅和鄉村振興的制度保障, 研究謀劃2020年後脫貧攻堅與鄉村振興領導小組及其辦事機構的整合事宜。構建工作體制一體化機制, 脫貧攻堅後將原來的專項述職制度改為鄉村振興及減貧工作專項述職制度, 完善“月調度、半年督查、年終考核”工作機制。完善力量配備一體化機制, 脫貧攻堅後貧困村第一書記和駐村工作隊機制再延長兩年;探索推行選派鄉村振興第一書記制度, 派駐鄉村振興駐村工作隊, 成立鄉村振興產業技術指導組。優化績效考核一體化機制, 制定黨政領導班子和領導幹部推進鄉村振興戰略實績考核制度。脫貧攻堅期內, 扶貧開發重點地區直接將脫貧攻堅考核結果作為鄉村振興考核結果;2020年後, 將減貧工作作為鄉村振興考核的重要內容。
(二) 加強有機銜接的策略重點
一是推動農村基礎設施建設有機銜接。把基礎設施建設作為相當長一個時期內銜接工作的重點。推動“扶貧路”提檔升級, 深入實施“四好農村路”建設, 對脫貧村公路實施路面改造工程, 逐步提高公路等級。接續推進農村地區水利建設, 統籌規劃建設重點水源工程, 發展高效節水灌溉試點, 實施農村飲水安全鞏固提升工程, 讓所有農民群眾喝上“放心水”。深入實施新一輪農網升級改造工程, 加強貧困地區低電壓線路改造, 優化區域電網結構, 增強電力保障能力。大力改善農村地區通訊設施, 推動寬帶網絡向農村延伸, 適時在農村佈局5G網絡建設。加快推進高標準農田建設和“宜機化”改造, 優先支持深度貧困地區開展高標準農田建設, 提高貧困地區農業機械化應用水平。
二是推動鄉村產業發展有機銜接。堅持長短結合, 推動扶貧產業由短平快為主的特色種養產業向以二三產業為牽引的長效產業發展。鞏固扶貧產業發展成果, 繼續精準幫扶建卡貧困戶穩定發展特色種養業, 向農村低收入戶擴大產業項目覆蓋。著力延伸鄉村產業鏈條, 培育長效扶貧產業, 因地制宜發展農產品產地加工、鄉村休閒旅遊和農村電商。加快打造區域性產業集群, 加強貧困地區與非貧困地區的產業統籌, 做實做細“串點連線”“補鏈成群”“集中連片”的發展工作。提高鄉村產業大數據智能化應用水平, 推動長效扶貧產業向“互聯網+農業”發展, 鼓勵“互聯網小鎮”創建。
三是推動農村基本公共服務供給有機銜接。加強農村基本公共服務供給, 持續縮小城鄉基本公共服務差距。持續改善鄉村教育, 科學佈局農村學校, 加強鄉鎮寄宿制學校、鄉村小規模學校建設, 配強師資力量。持續提升鄉村醫療衛生水平, 推進農村基層醫療衛生機構改擴建, 改善醫療硬件設施;配齊鄉村全科醫生, 確保小病不出村、大病不出縣;改進現有醫療保障體系, 逐步降低農村居民醫療費自付比例。持續加強鄉村社會保障, 將符合條件的低收入人口納入農村最低生活保障, 逐步提高農村基礎養老金標準和特困人員供養水平。持續推進鄉村治理創新, 完善村民自治管理、民主監督和“一事一議”制度, 推進平安鄉村建設。
四是推動農村人居環境整治有機銜接。貧困地區整體脫貧摘帽後, 應將農村人居環境整治作為推進鄉村振興的第一場硬仗。分類分檔時序化推進, 貧困村未脫貧前不開展農房風貌整治, 第一檔村重點實施“廁所革命”整村推進, 第二檔村以基礎設施、公共服務、村容村貌提檔升級為目標, 第三檔村以建設生態宜居美麗鄉村為目標。紮實推進危舊房改造整治, 到2020年動態消除建檔立卡貧困戶等重點對象存量危房, 分階段分步驟推進農村舊房整治提升, 推動農戶住房由“住得安全”向“住得舒適”轉變。有序開展生態移民搬遷, 逐步遷出自然保護地核心區和緩衝區、生態環境脆弱區內的居民, 促使人與自然關係更加和諧。
五是推動鄉村人才隊伍建設有機銜接。把人才培育作為脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵。穩定基層人才隊伍, 及時補充大學生村官、“三支一扶”等優秀人才, 加強脫貧鄉鎮事業單位專業人才招聘, 繼續向脫貧地區定向培養免費師範生、全科教師和定向醫學生, 鼓勵外出農民工、大學畢業生和退休人員返鄉參與鄉村振興。加強農村基層幹部培訓, 每年集中輪訓村“兩委”負責人, 提高基層幹部統籌抓好脫貧攻堅與鄉村振興的能力和素質。培養選拔優秀脫貧攻堅幹部, 對優秀扶貧幹部可優先選拔任用和晉升職級, 定期向貧困地區的村“兩委”負責人、鄉鎮事業編制人員招考鄉鎮公務員。培育新型職業農民, 制定新型職業農民分級分類認定標準, 開展職業農民職稱評定試點。探索建立農業職業經理人制度, 大力培養農業職業經理人。
基金： 中央高校基本科研業務費項目“環境治理的多元共治制度體系研究” (編號:2017CDJSK08XK04);
