祁凡驊
中國人民大學國家發展與戰略研究院專聘研究員、公共管理學院教授
一個月的時間，新冠病毒疫情從武漢的個別患者快速蔓延為世界性的公共衛生緊急事件。歲月靜好、慶餘祥和的春節，被疫情霧霾籠罩。祝福卡通戴上了口罩，彼此的祝願由“發財”變為“安康”。困在家裡的民眾對疫情的恐慌情緒潮水般襲來。疫情是天災還是人禍，成為社交媒體的熱點。治理大考，一些領導者沒有交出令社會滿意的答卷。疫情初期，不是積極行動應對，而是打壓擴散信息的醫生，為地方兩會塑造穩定環境；武漢市政府選擇等待上級批准，坐視疫情蔓延；中國疾控中心的官員匆忙定性病毒“可防可控，不會人傳入”，致使民眾失去了應有的警覺。同時，又被網友爆料在國外頂級期刊發表了多篇新冠病毒研究論文，輿論譁然。疫情進入緊急狀態，湖北省領導新聞發佈會，口罩數量三次唸錯；黃岡市衛健委主任，在鏡頭面前，一問三不知。諸如此類，領導幹部的行為導致人們對湖北政府治理能力的失望。人們不禁要問，為什麼會是這樣？是這些幹部的政治覺悟有問題，站位不夠高？近兩年，從中央到地方都在圍繞“不忘初心、牢記使命”進行黨性教育，為什麼還是如此；是中基層幹部壓力不夠？“層層壓實”“嚴格問責”是每一級政府文件的核心用語，巡視、巡察、督察被每級政府視為法寶抓手，為什麼還是責任推諉、無動於衷？問題的核心是什麼？
集中力量辦大事是我們的制度優勢。我黨的強大動員能力一定能戰勝疫情。正所謂，“沒有不停的雨，天一定會晴”。但是，疫情所折射出來的制度深層問題不去觸碰，會不會重蹈覆轍？探究制度的邏輯，周雪光教授講得直白，忠言逆耳。他談到：“中國文化傳統中，對人的道德素質有著特別的關注，因此，特別強調政治教化，在我看來，官僚體制的運作規則和結構過程對官員的人格、行為、態度有很大的塑造性”。他認為，官員行為在很大程度上體現了制度的品質，而不是官員本人的品質。十九屆四中全會《決定》的核心思想就是制度的堅持與完善。制度體系的核心之一是幹部制度。改革開放以來的巨大成就證明，我們的幹部制度在過去是成功的。但是，新冠疫情又折射出了我們組織幹部管理制度的三大短板。
短板之一：領導幹部選拔任用沒有能力資格標準，處長、局長、部長一個標準。
幹部是事業成敗的關鍵。各級領導是幹部隊伍中的關鍵少數。中組部制定的《黨政領導幹部選拔任用條例》是幹部選拔任用的基本規則。各級組織部門依照《條例》展開管轄範圍內的幹部任用和選拔。《條例》中規定了幹部選拔的原則、標準和程序。提出領導幹部選拔原則之一是“德才兼備、以德為先，五湖四海、任人唯賢”。但是，“才”“賢”指的是什麼，沒有具體的標準規定，由各級政府主要領導自由裁量。如此規定，為各級領導幹部任用自己信任的人提供了極大的彈性空間，領導者同下級主管之間的溝通成本相對較低，彼此信任度高，有利於執行。制度好比硬幣具有兩個面。硬幣的另一面是，地方主管幹部工作的書記在識人用人方面的經驗、能力存在差異，其任用的下一級幹部綜合能力必然參差不齊。更有甚的是，個別領導者黨性不強，利慾薰心，利用手中用人大權進行尋租。缺乏能力標準的幹部任用條例也給這些腐敗者提供了尋租操作的空間。硬幣的另一面，在抗擊新冠病毒疫情過程中不時顯現。既有潛江市書記、市長的應對有方，也有武漢市領導者的坐等請示。不單黃岡市衛健委主任一問三不知，黃岡市因防控工作不力被問責的黨員幹部達337人。在疫情危機狀態，幹部用人的制度弱點被置於了放大鏡之下，讓我們看得更為清晰。
國外文官制度成熟的國家是怎麼做的呢？英國、美國、澳大利亞等對高級官員的能力都有明確的資格能力標準。英國將政府部門的領導者能力分為三個模塊：戰略、用人、執行。戰略模塊由三項能力組成，分別是大局觀、改變與改進、有效決策；用人分也有三項細分能力：領導和溝通、協作與合作、能力建設；執行包括四項細分能力：達成商業目標、達成經濟價值、服務質量管理以及服務迅捷。每一項能力，都有正反兩方面具體的解釋，通過正反對比，讓領導者瞭解正確與錯誤的行為特徵。更為重要的是，依據領導者職位的級別，將這些能力標準分為六個不同的層級標準。領導級別不同，能力要求有明確的差異。每一位任職的領導者，必須經過培訓，達到相應的能力標準，獲得資格證書，才能夠任職。美國的規定相對靈活，沒有能力資格證書可以任職，但工資必須降一檔。
我們的幹部任用，需要借鑑英國的做法，為領導幹部建立分層、分級的能力標準，在各級幹部選拔中嚴格執行，任人唯賢才能從理念變為實踐。
短板之二：領導幹部選拔缺失“專業”標準，學工、學農、學商都可以主政衛健委。
新冠疫情造成了人民生命、財產、心理等方面的嚴重損失。衛生醫療系統難辭其咎。而戰鬥在一線的醫生群體所表現出來的職業操守、醫者仁愛、忘我奉獻令國人涔然淚下。這個群體的整體職業道德水準決定了他們不是疫情的肇事者。人們將質疑的目光投向了管理者。疫情中心湖北的各級衛健委主任們，多少都有些責任。網上公開資料發現，湖北省13個衛健委主任，醫學背景者只有2人。85%的湖北衛健委主任沒有醫學教育經歷。被第一個免職的黃岡衛健委主任知識背景是法律，對衛生健康問題不瞭解，也屬正常。全國省一級的衛健委執政者，其知識背景如何呢，除去臺灣、香港、澳門，國內31個省級單位，14個省級衛健委一把手不是醫學知識背景，佔整體的45%，且有7位領導是黨校學歷。醫學領域的高學歷者在各個專業中是最多的。在醫學專業背景中選拔出幾十個衛健委主任並不是難事。現狀為什麼如此呢？組織人事部門選拔幹部規則中沒有專業的限制性要求。衛生健康是高專業化的領域，與人的生命直接相關，沒有專業背景很難做出專業性的決策。非緊急狀態，好像這個衛健委主任誰都可以幹，表面看起來差異不大。在疫情緊急狀態下，類似這樣非專業的用人就可能會帶來災難性的後果。
高質量發展需要高質量的管理，高質量管理應該是專業化的管理。高水平的專業化管理人員是實現高質量管理的基本要求。與衛生健康領域相類似的還有金融、法律、財政、城建、規劃、審計、稅務等職能部門，都是高度專業化的領域，需要具備本專業碩士以上的幹部來擔當。缺乏專業知識的領導在行政運轉中的角色會異化為文件的宣讀者、口號的宣示者。武漢疫情中的一個場景著實驚人。中央一天一個會議，緊急部署疫情應對的各項工作。文件逐級轉遞下去，最後在執行層面演變為：武漢協和醫院急診科主任率領科室全體人員一天開了三個上級領導親自視察的會議，三個領導都是念文件，唸完文件喊口號，醫生加油！武漢加油！急診科主任憤然質疑：念文件可以救人嗎？非專業官員念文件、喊口號的負作用在非緊急狀態下是顯露不出來的，人們司空見慣，已然適應。
每一級政府的領導班子結構同樣需要有專業的標準。領導班子的核心領導者應該是具備公共管理專業背景的專家。只有具備公共管理知識的官員才懂得如何制定公共政策、如何處理應急管理問題，如何維護公共價值，如何駕馭整個大局。湖北疫情中，一些地方核心領導者的不知所云、驚慌失措，充分證明了缺乏公共管理專業知識的後果；其次，需要有具備法律知識的領導者。現代政府應該是法治政府，依法治國是國家治理現代化的核心指標。疫情緊急狀態下，地方政府隨意封路、封村、封門，拒絕外地人返程，喊出一些耍橫的、帶有歧視性的口號等等行為，暴露出了中國治理中的人治痼疾，工具價值，只要管用，不管是否合法。假如領導班子裡面有一位法律專業的成員來掌舵、把關，這些違背憲法基本精神的事情就會少發生一些，起碼不會將此類違法行為當作接地氣、執行力強的典範。再者，領導班子成員中需要有衛生健康方面的領導者。隨著社會的發展，衛生健康問題將上升為民眾最為關心的公共問題。正如比爾·蓋茨2015年在埃博拉爆發後的所呼籲的：在未來幾十年裡，如果有什麼東西可以殺掉上千萬人，那更可能是個有高度傳染性的病毒，而不是戰爭，不是導彈，而是微生物。尤瓦爾·赫拉利也談到，每年全球約有5600萬人死亡，其中62萬死於暴力（其中戰爭致死12萬，犯罪致死50萬），80萬人死於自殺，150萬人死於糖尿病。疾病是人類所面臨的最大的威脅。因此，衛生健康領域的專家在每一級領導班子中應該有一息之地，而不僅僅是現在的顧問角色。鑑於此，公共管理、法律、公共衛生的專業人士應該成為一級政府領導班子的標配。
治理模式的轉型也要求領導幹部選拔更加註重專業素養。黨的十八大以來，全面加強黨的領導。黨組織領導者的職能發生了根本變化。原來，專業部門的黨組織工作人員主要負責黨建相關業務，不負責職能業務範疇的工作。治理模式變化之後，黨組織的角色變了，需要對行政業務進行全面領導。這樣，單單具備黨建知識能力的幹部就無法勝任書記的新角色了。組織部門急需調整書記的任職能力要求，將既懂業務，又懂黨建的人才配置到書記的崗位上來。否則，外行領導將成為普遍現象。
短板之三：領導實績沒有具體標準，合格、良好、優秀都不決定晉升。
整個疫情戰鬥中，有超百名政府機關的幹部被問責，而被問責的醫務人員卻幾乎沒有。這兩個群體差異為什麼這麼大？有人可能認為，醫生職業文化中懸壺濟世、治病救人的醫德傳承發揮了很大作用。肯定有一定道理，但不全面。醫生的職業成就感是其他職業難以比擬的。醫生醫治好一位病人的就是業績評價。具體、及時的反饋機制給了醫務人員持續的正向激勵，激勵他們為社會做出持續的奉獻。可能有抬槓者會問：不是也有傷醫案發生嗎？萬分之一概率的事件不足以改變內心的持久驅動。具體及時的工作反饋機制很重要。而公共部門恰恰缺乏此類正向反饋機制。公共部門的工作結果經常是多人或多部門合作完成的，結果受到多種制度的約束。公共部門工作人員對工作結果不可控，難以界定自己對工作結果的影響。此外，政府機關潛規則：工作出了問題是自己的，幹出了成就卻是上級領導的。因此，公共部門工作本身無法提供具體及時的激勵。
公共部門工作人員的外在激勵主要來自於組織內部。組織激勵的核心體現是職務晉升。而晉升所考察的內容又是華而不實的。《黨政領導幹部選拔任用條例》規定，領導幹部選拔任用要“樹立注重基層和實踐的導向，大力選拔敢於負責、勇於擔當、善於作為、實績突出的幹部”。而“實績”的標準是什麼卻沒有具體的規定。領導幹部任用考察和平時考核都要求“德、能、勤、績、廉”五個方面全面考評。機關單位的考核量表大都由主觀判斷項構成，沒有行為和事實考量。考核結果基本上是由人際關係的好壞來決定的，不是工作整體結果的體現。假如是對上級領導評價，經常要求通過計算機來進行評價，每個人通過職工號登錄，誰給領導打分低，一查便知。有的機關甚至要求幹部到計算機室集中給領導者評價打分，每一個幹部身後站著一位監督員，看誰膽大包天給領導打低分。大多數機關單位的人事考核已經淪為一項程序性任務。幹部和領導者均不相信考核的結果，自然，考核結果是合格、良好還是優秀都無法成為職務晉升的依據。那麼，幹部晉升主要依據什麼呢？組織部門要求，不唯分數、不唯票數、不唯年齡，結果是唯上級領導者的個人好惡了。缺乏行之有效的管理激勵，時間一長，就變成了當一天和尚撞一天鐘，不求有功，但求無過，因為，有過要問責。所以，我們認同制度品格塑造人的品格。
“經一蹶者長一智”，疫情危機迫使我們思考制度的短板與不足。幹部配置不注重專業標準，隨意任用，就好比安排公雞去承擔母雞的職責。無論道德教化多麼賣力、政治問責多麼嚴厲，公雞永遠無法產出眾人期待的蛋。組織幹部管理是治理最為關鍵的環節，是各種公共危機的深層原因。幹部管理制度不做改變，其他的制度變化僅是隔山打牛，聲勢浩大，效果純屬虛構。
來源：人大國發院國家治理研究中心
