我國未成年人保護立法從啟動到獲人大審議通過，歷經10年，可謂十年磨一劍。1980年12月，我從北京玻璃總廠調入團中央機關工作，見證、參與了這部法律起草、出臺的全過程。
國家法治建設不斷推進，青少年專門立法的有益嘗試
自從1899年美國伊利諾伊州制定《少年法庭法》以來，青少年立法成為現代立法的趨勢和世界潮流，世界上絕大多數國家制定了專門性的青少年法律。
新中國成立至20世紀80年代，我國有關青少年權益保護、違法犯罪預防等方面的規定散見於不同的法律或政策性規定中，但沒有制定專門性的青少年法律。
黨的十一屆三中全會後，為青少年立法成為我們國家法制建設不斷推進的必然。
由於十年“文革”浩劫極大影響了青少年的健康成長，當時刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當嚴重。據統計，20世紀50年代，我國青少年犯罪只佔整個社會刑事犯罪的20%，到上世紀70年代末，則佔了80%。青少年犯罪已經成為危害社會安定和青少年健康成長的突出問題，引起了黨和國家的高度重視。
1979年，中央轉發《中宣部、教育部、文化部、公安部、國家勞動總局、全國總工會、團中央、全國婦聯等八個單位“關於提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報告”的通知》。這是新時期青少年工作，尤其是預防青少年違法犯罪的一個綱領性文件。此後我國的青少年立法工作被提上日程。
1980年3月，在全國人大法制委員會的指導和支持下，團中央在北京召開青少年保護法座談會，團中央書記處書記胡啟立主持。
1987年8月，宋德福、劉延東在《全國第一部青少年保護法規在上海誕生》上的批示（複印件）
參加座談會的有關部門負責同志和專家學者60多人，討論了加強青少年教育和解決青少年犯罪問題的對策，提出了制定青少年保護法的建議。這是我國第一次研討青少年立法的會議，標誌著我國青少年立法工作的啟動。
會後，在全國人大常委會法制委員會和有關部門的支持下，團中央牽頭成立了青少年保護法起草小組。起草小組深入調研、廣泛徵求意見，熱烈研討論證、反覆斟酌修改，最終形成了八章42條的《青少年保護條例》（討論稿）。
團中央書記處研究後定名為《青少年保護法》（討論稿）。1980年12月，《青少年保護法》（討論稿）印發共青團省、自治區、直轄市市委書記會議討論，徵求意見，準備再經修改後，報全國人大審議。
意見是徵求上來了，也進一步修改了，但是由於多方面原因，這部有關青少年保護的專門法律草案最終沒能進入我國的立法程序。
此後，團中央一直在為青少年立法工作的重新啟動而呼籲。團中央書記處書記、全國人大常委劉延東，團中央書記處書記、全國政協常委李源潮幾乎每年都向全國人大、全國政協遞交提案或議案，呼籲抓緊制定有關青少年保護的法律。
共青團在全國人大和全國政協的其他代表、委員也一次次在提案或議案中呼籲制定有關青少年保護的法律。
全國婦聯、教育部等部門和關心青少年成長的各界人士也都積極用各種方式促進青少年立法的進程。
1988年，全國政協副主席、全國婦聯主席康克清等22人在七屆全國政協一次會議上提交了《建議國務院法制局研究制定兒童少年保護法案的提案》，受到有關方面的高度重視。
1989年4月，習仲勳副委員長等領導同志與全國人大內務司法委員會青少年專門小組部分成員合影
中央20號文件出臺，青少年立法工作再啟動
黨的十一屆三中全會以來，青少年精神面貌和道德風尚的主流是好的，但是，從1985年開始，青少年犯罪率又逐漸上升，並出現了罪犯年齡低齡化、犯罪手段成人化、犯罪性質嚴重化的趨勢。
中央認為有必要提醒全黨重視這個問題，進一步加強對青少年的思想教育工作。1985年10月，中央發出了《關於進一步加強青少年教育、預防青少年違法犯罪的通知》，即中央20號文件。
20號文件提出了進一步加強對青少年的思想教育工作的10項措施。其中明確提出要“抓緊制定保護青少年的有關法律，切實保障青少年的合法權益”。
中央20號文件對青少年專門立法工作起到了承前啟後的作用，給青少年立法工作注入了新的動力。未成年人保護法立法工作被再次推到重要位置。
這之後，在共青團組織的推動下，地方青少年立法取得較大進展。1987年，我國第一部保護青少年的地方性專門法規——《上海市青少年保護條例》開始實施。
此後，湖南、福建、北京等地的青少年立法工作也紛紛展開，有關少年保護的地方性法規相繼出臺。地方青少年立法的實踐有力地推動了全國性青少年立法的進程。
我後來得知，團中央書記處第一書記宋德福在辦公室閱看文件時，被上海團市委主辦的《團的情況》上《全國第一部青少年保護法規在上海誕生》的文章所吸引，感慨道：我們強調團組織要代表和維護青少年的權益，可這種維權意識因為缺乏法律依據而難以加強和形成自覺行動。我們是做青少年工作的，卻沒有滿足青少年在這個問題上的需求。今天地方走在了我們前頭。他提筆在那篇文章上批示：“我們已經談了幾年了，現在看來等有關部門不行，還是我們自己動手吧！組織幾位同志負責起草。”
團中央書記處常務書記劉延東和書記處的其他幾位書記商議後回覆：“此事已與幾位書記商議，決定以研究室為主，抽調有關同志成立起草班子，與人大法制委員會等有關部門一起，還可參考1980年的草稿和綜合近幾年的成果，爭取早日寫出。”
1987年夏季的一天，我正在辦公室忙手頭的工作，研究室的分管書記劉延東給我打電話，說是讓我去她辦公室。
到了劉延東辦公室，她示意我坐下，拿出那份內部簡報說：“書記處決定抽調你去搞青少年立法，怎麼樣？”我那時任團中央研究室副主任，剛結束帶領中央國家機關赴吉林省講師團支教回京不久。我看了那份簡報和書記的批示後，毫不猶豫地答應了。
不久，我被書記處任命為起草《青少年保護法》籌備小組負責人。籌備小組成員有團中央研究室的黃新華、卓松盛，團中央宣傳部的章晨、劉巍等。接受任務後，我即帶領籌備小組的同志著手調研工作。
兩個月後，便向團中央書記處提交了《關於著手促成制定或的請示報告》，提出：“制定全國性的《青少年保護法》的時機已經基本成熟”，團中央應“抓住時機，促成此事”。
很快，團中央書記處1987年第十五次會議專門研究《青少年保護法》的起草工作。在會上，書記處決定成立團中央《青少年保護法》起草工作領導小組和《青少年保護法》起草組。團中央書記處常務書記、全國青聯主席、全國人大常委劉延東任領導小組組長，另兩位書記和我任領導小組成員。我還兼任《青少年保護法》起草組組長。
1989年4月，郗傑英（右）接受習仲勳副委員長頒發的全國人大內務司法委員會青少年專門小組成員聘書
書記處提出要“增加人員，加強領導，快速起草”，要求起草小組的同志“儘快與人大法工委聯繫，確立起草《保護法》的立法依據，要抽調法律專業的同志參加起草工作，在1980年初稿和地方法規的基礎上儘快草擬第一稿”。
實際上，團中央牽頭起草《青少年保護法》有很多困難，因為共青團是群眾團體，不能立項立法，所以首先要爭取立法機構同意，再由團中央牽頭。
我感到了肩上的重擔。我和黃新華專程拜訪了全國人大常委會法制工作委員會副主任楊景宇，向他彙報了起草《青少年保護法》的設想，得到了他的肯定。楊景宇的肯定對我們是極大的鼓舞。
11月，按照書記處的要求，我們在調研論證的基礎上，把向黨中央報送的《關於制定青少年法規的報告》（代擬稿）和《未成年人保護法的立法構想》提交團中央書記處。團中央書記處對此進行專門研究。
會 議 原則同意起草組 起草的《報告》，同時提出：立法理由要從必要性和緊迫性方面進一步充實內容；方案及實施步驟上可考慮建議“青少年法”、“未成年人保護法”以及“青少年保護條例”等分層次、有步驟地制定實施。
書記處要求起草小組抓緊修改，經領導小組審籤後，以團中央書記處名義上報黨中央，同時抄報中央政法委，並在適當的時候報全國人大。
12月，經我們修改、書記處審定的《關於建議制定青少年法律的報告》上報黨中央，同時抄報中央政法委。報告提出：“現在制定全國性青少年法律的條件基本具備，時機已經成熟，特再次建議制定有關青少年的專門法律。”《報告》列舉了國家青少年立法的理由、依據，同時提出了制定青少年法規的方案。
這裡有個重要的小插曲。團中央的報告是同時抄報中央政法委的，但抄報過程是走了捷徑的。我們起草組的劉巍同志與中央政法委領導是親屬關係，延東同志委託他直接把報告送進了中南海。
報告由中央政法委秘書長顧林昉送給彭真、彭衝、陳丕顯、喬石等領導同志，得到他們的一致同意。因此，中央政法委是第一個表態支持團中央牽頭起草青少年保護法律的。
幾天後，團中央得到中央政法委、全國人大常委會法工委和中央辦公廳的批覆，同意由團中央牽頭起草青少年保護法，請國家教委、全國婦聯、司法部、公安部、國務院法制局、人大常委會法制工作委員會等有關部門參與配合。這標誌著全國青少年立法工作進入一個新的歷史階段，全國性青少年立法重新擺上了工作日程。
團中央迅即成立了由劉延東任組長的青少年立法領導小組，成員有李源潮、李克強和我。同時成立團中央青少年立法辦公室，我兼辦公室主任，團中央研究室幹部黃新華、卓松盛，團中央宣傳部幹部章晨，司法部幹部魏素娟，中國青年政治學院幹部王寧參加立法辦的工作。
根據中央辦公廳、中央政法委和全國人大常委會法工委的批覆精神，團中央牽頭組織青少年立法工作聯席會議、青少年立法顧問組、青少年立法諮詢組，並正式開始了《未成年人保護法（草案）》的起草工作。
青少年立法工作聯席會議，由全國人大常委會法制工作委員會、最高人民檢察院、最高人民法院、全國政協法制委員會、國務院法制局、國家教委、公安部、司法部、民政部、文化部、全國總工會、全國婦聯、團中央等13家單位組成。後來又增補了新聞出版署、廣播電影電視部、衛生部、國家民委、中國科協、中國殘聯等6個聯席會議成員單位。
聯席會議由團中央負責召集，不定期舉行，討論研究有關青少年立法工作的重大問題，並就起草過程中的具體問題做出決定；協調各方面有關青少年立法的宣傳、調研等事宜，並商請有關部門承擔具體任務；為起草工作提供有關情況和資料。
聯席會議組成後，團中央聘請首都和部分省、直轄市、自治區的近30名專家學者組成青少年立法工作諮詢組。青少年立法顧問組由全國人大常委會副委員長雷潔瓊，全國人大法律委員會顧問張友漁，六屆全國人大法律委員會顧問陶希晉，全國人大教科文衛委員會副主任委員胡克實，中國法學會會長王仲方，中顧委委員志，全國政協委員王定國、薛明，全國婦聯書記處書記王德意，全國婦聯執委郝治平，中國青少年犯罪研究會會長張黎群，北京市政協委員費璐璐等十幾位社會知名人士組成。
青少年立法工作聯席會議及青少年立法顧問組、諮詢組均為《未成年人保護法》的最終出臺做了大量卓有成效的工作。幾乎與團中央立法行動同時，國家教委也在著手調研起草青少年保護法草案。
1988年8月，團中央與國家教委的立法資源整合，成立全國青少年立法工作領導小組及其辦公室。
團中央書記處書記、全國青聯主席、全國人大常委、內務司法委員會委員劉延東任全國青少年立法工作領導小組組長，團中央書記處另兩位書記及國家教委辦公廳副主任、法規局籌備組負責人、高教學會秘書長郝維謙和我任領導小組成員。我同時兼任辦公室主任，國家教委辦公廳立法處副處長李連寧，團中央研究室幹部黃新華任全國青少年立法工作辦公室副主任。辦公室設在北京前門東大街10號樓團中央辦公大樓。
除團中央、國家教委外，公安部、司法部、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大教科文衛委員會、全國人大內務司法委員會，北京大學、中國人民大學、中國社科院法學所、中國政法大學、中央教科所等單位派人參加了《未成年人保護法》的起草工作。
經過大量調研、徵求意見，1989年2月，《未成年人保護法》（徵求意見稿）第7稿修改完成。
徵求意見稿分總則、人身保護、文化保護、幾種未成年人的特別保護、違法犯罪未成年人的特別保護、其他規定、未成年人保護機構、行政處理和訴訟、附則等9章55條。
劉延東和國家教委副主任柳斌分別代表團中央和國家教委簽發《關於積極組織討論〈中華人民共和國未成年人保護法>（徵求意見稿）的通知》，並附徵求意見稿及其說明，要求各省、自治區、直轄市及計劃單列市團委、教委、教育廳（局）組織討論。
這期間，全國人大常委會接受團中央的建議，1989年4月成立青少年專門小組。成立大會是在人民大會堂舉行的。全國人大常委會副委員長習仲勳出席會議並給專門小組成員頒發證書。
劉延東任全國人大常委會內務司法委員會青少年專門小組組長。成員有在京的全國人大代表，有文化、教育、衛生、公檢法、團中央、全國青聯、全國學聯、全國少工委的代表，有相關的專家學者，共23人。我以團中央研究室副主任、全國青少年立法工作領導小組成員、辦公室主任身份成為小組成員。我從習仲勳副委員長手中接過紅彤彤的證書，深感光榮和責任重大。
這個青少年專門小組雖然是非常設議事機構，但它是我國首次在國家最高權力機構中設置的處理青少年事務的機構，是一次全新的嘗試，為此後設置常設機構打下了基礎。
1989年12月，修訂後的《未成年人保護法（草案）》(送審稿)由團中央、國家教委會簽上報國務院。這已是不斷徵求意見修改的第11稿了。至此，《未成年人保護法》的起草工作圓滿結束。
《未成年人保護法》起草過程中，在湖南、上海等地召開過數次青少年立法工作研討會。《未成年人保護法（草案）》(送審稿)上報國務院後，全國青聯和中國法學會於1990年11月在北京聯合召開全國青少年立法研討會，以推動《未成年人保護法》儘快出臺。
全國青聯主席劉延東在會上祝詞——《共同創造美好的明天》。全國人大常委會副委員長王漢斌出席會議。閉幕式上，團中央書記處書記、全國青聯副主席、全國青少年立法領導小組成員李克強作了《努力把我國青少年立法工作推向新階段》的總結報告。報告對會議進行了充分的肯定，並就推進青少年立法與實施提出了具體要求。
1989年12月，郗傑英（左二）陪同劉延東同志在珠海調研
《未成年人保護法（草案）》的審議和通過
《未成年人保護法（草案）》（送審稿）上報國務院後，我們便焦急地關注著審批的進展。這段時間顯得特別漫長。
國務院法制局負責對部門上報國務院的法律草案進行審查。他們先後召開了三次由有關單位和專家學者參加的研究論證會。
我記得第一次論證會是1990年6月開的。國務院法制局邀請在京的20名專家學者對《未成年人保護法(草案)與現行或即將頒佈的法律、法規重複或不一致的情況》進行研討。會前的一天晚上，我接到北京大學法律系教授康樹華的電話，說他接到了法制局的邀請函，問我是否收到了。
康教授說邀請函上附了一句話——“制定一部57條法律，有38條與現行其他法律重複，制定這樣的法律有何意義？”似乎有否定之意。他很著急，希望團中央出面做做工作。
我心裡也打鼓，但還是對康教授說：“出臺一部關係到3.4億未成年人的專門法律，有爭論，有不同的聲音是正常的。您在會上充分發表您的觀點即可。”放下電話，我馬上向延東同志做了彙報。她讓我去國務院法制局溝通一下。
第二天，我和黃新華、康樹華一起拜訪了國務院法制局研究室主任張春生，陳述了我們的觀點。我感到談的效果不錯。
研討會上，康樹華首先明確闡述了自己的觀點：制定《未成年人保護法（草案）》與其他現行法規的有關條文重複是必然的；第一，說明了黨和政府一貫重視運用法律手段教育和保護青少年健康成長；第二，這種重複，充分反映了制定一部專門未成年人保護法的必要性。它說明對以前那種分散於各有關法規中的有關法律條文應該加以總結，汲取其在實施過程中的經驗與教訓，使所制定的專門法律更臻完善等。
應邀出席會議的中國政法大學社會學與青少年犯罪研究所所長郭翔在發言中指出，《未成年人保護法》是一部涉及面廣的綜合性法律，難免和有關法律、法規在部分條文內容上有所重複，但並不是整體性的重複。
而且從法律的階位和效力來看，未成年保護法是一部具有較高階位和效力的國家法律，不能以和一些低階位的法規乃至部門規章有所重複而影響這部法律的制定。至於和一些尚未出臺，正在制定中的法律、法規有所重複，這屬於立法技術處理問題。
從1980年起，我國《未成年人保護法》起草工作已歷經10年。現在這個稿子比較成熟，建議國務院法制局審議通過，不要擱置下來。
康樹華、郭翔的觀點得到了大多數專家學者的認同，他們也提出了一些好的建議經過認真的研討，會議一致認為制定《未成年人保護法》意義重大，應儘快修改《未成年人保護法（草案）》，力爭早日進入立法程序，報全國人大常委會審議。對此，國務院法制局的同志包括出席研討會的副局長黃曙海表示認同。
1988年，在團中央北戴河培訓基地為全國團幹部講課
這之後，國務院法制局又召開過多次論證會，對《未成年人保護法（草案）》進行了三次修改。1990年11月全國青聯、中國法學會聯合主辦全國青少年立法研討會時，國務院法制局還專門派人到會，將經過修改的《未成年人保護法（草案）》印發與會代表，聽取意見。
1991年1月，全國人大內務司法委員會在人民大會堂專門聽取了團中央、國家教委和國務院法制局關於《中華人民共和國未成年人保護法(草案)》起草、論證、修改情況的彙報。
5月21日，團中央致函全國人大常委會，建議年內審議通過《中華人民共和國未成年人保護法（草案）》。團中央為《未成年人保護法》儘早提交全國人大常委會審議做著不懈的努力。
5月31日，《未成年人保護法（草案）》終於出現在國務院第八十四次常務會議上。團中央第一書記宋德福代表團中央和國家委作了關於《未成年人保護法（草案）》的說明。與會代表對《未成年人保護法（草案）》進行了熱烈的討論，並原則通過了《未成年人保護法（草案）》。
法律草案經修改後，分總則、家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護、法律責任、附則等七章51條。
1991年6月11日，李鵬總理代表國務院向全國人民代表大會常務委員會提請審議《未成年人保護法》（草案）議案為了保護未成年人的身心健康，保障未年人的合法權益，有利於未成年人在品德、智力、體質等方面全面發展，共青團中央和國家教委草擬了《中華人民共和國未成年人保護法(草案)》。
這個草案，已經國務院常務會議討論通過，現提請審議。當天中央電視臺的《新聞聯播》播報了這條消息。我的心情無比激動。十年的努力，十年的期待，《未成年人保護法》終於走到了最關鍵的時候。
6月21至29日，國務委員兼國家教委主任李鐵映受國務院委託，在人民大會堂舉行的七屆全國人大常委會第二十次會議上，就《中華人民共和國未成年人保護法（草案）》作了說明。
《未成年人保護法（草案）》作為會議的議案之一，接受出席會議的委員及列席的全國人大專門委員會組成人員、全國人大代表和各省市自治區人大常委會負責同志的初步審議。
會議一致認為，為了保護未成年人的身心健康，保障未成年人的合法權益，使未成年人在德、智、體等方面全面發展，制定這部法律是必要的。同時，與會人員也《對未成年人保護法（草案）》提出了一些具體修改意見。
8月16日，在廣泛聽取各方面意見的基礎上，全國人大內務司法委員會召開第35次會議，對《未成年人保護法（草案）》進行審議，提出修改意見。8月21日，全國人大教科文衛委員會對《審議意見的報告》送交全國人大常委會。
8月23日，全國人大法律委員會向全國人大常委會報告對《中華人民共和國未成年人保護法（草案）》的審議結果。根據全國人大常委會、全國人大內務司法委員會、全國人大教科文衛委員會、全國人大法律委員會的意見，相關人員對《未成年人保護法(草案)》進行了再修改。
1991年9月4日，七屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過了我國第一部全性青少年專門法律——《中華人民共和國未成年人保護法》。楊尚昆簽署中華人民共和國主席第50號令：《中華人民共和國未成年人保護法》已由中華人民共和國第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議於1991年9月4日通過，現予公佈，自1992年1月1日起施行。
十年磨一劍！我們國家終於有了自己的未成年人保護法，青少年立法是社會各界共同努力的結果。我和那些為青少年立法做出過不懈努力的同志一樣感到無比興奮。《中華人民共和國未成年人保護法》是我國第一部旨在保護青少年身心健康、保障青少年合法權益的專門法律，是有中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。
它填補了我國立法工作的一大空白，是我國法制建設史上的一大創舉，具有重大的意義。它的頒佈實施，標誌著我國未成年人保護工作納入了法制化軌道，使我們黨和國家長期以來對未成年人保護的很多政策措施具有了法律效力，通過法律將黨和政府對青少年的政策和要求規範化，確認青少年的權利義務和各方面的責任，可以協調社會各方面在青少年工作中的關係，有力地提高了青少年工作的水平。
1989年在團中央機關
與時俱進，《未成年人保護法》的修訂
《未成年人保護法》的頒佈施行，有力推動了未成年人保護工作的開展，營造了一個全社會關心愛護未成年人的良好氛圍。但隨著我國改革開放的深入和經濟與社會的發展，《未成年人保護法》必須不斷適應新形勢的需要。
2006年12月29日，十屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》。並於2007年6月1日正式施行。
那次《未成年人保護法》的修訂進一步明確了未成年人的權利和保護未成年人的原則，凸顯了政府執法主體的地位，全面充實了家庭、學校、社會和司法四大保護的內容，具有十分重要的意義。
2012年根據形勢發展的需要，《未成年人保護法》又進行了一次修訂。
2012年至今已有8年。經過多年的實踐，又出現了一些新的突出問題，需要把未成年人保護的相關法律制度進一步完善，把成熟的實踐做法上升為法律。全國人大社會建設委員會又一次提出了關於提請審議未成年人保護法修訂草案的議案。
2019年10月21日，十三屆全國人大常委會第十四次會議在京舉行，未成年人保護法修訂草案提請審議。修訂草案在現行法律基本框架的基礎上進行修改完善，增加了許多內容：一是規定了最有利於未成年人的原則，發現未成年人受侵害時強制報告制度，密切接觸未成年人行業從業人員的准入資等；二是在家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護的基礎上，增加了網絡保護和政府保護兩章；三是針對網絡不良信息治理、個人信息保護、網絡沉迷防治等各方面普遍關注的網絡社會的新情況、新問題作了規定；四是明確了未成年人保護工作協調機制，細化了有關部門的職責，加強了政府保護力度。
針對校園欺凌的現象，修訂草案也增加了許多具體措施。比如：規定學校應當建立學生欺凌防控制度；學校對學生欺凌行為應當及時制止和處理，並通知被欺凌和實施欺凌行為的未成年學生的父母或者監護人；學校應當配合有關部門根據欺凌行為性質和嚴重程度，依法對實施欺凌行為的未成年學生予以教育、矯治或者處罰；對相關未成年學生應當給予及時的心理輔導和教育引導等。
我們期待修訂後的《未成年人保護法》儘早出臺。
1987年，團中央立法辦成員（右起：郗傑英、章晨、卓松盛、黃新華）
（口述人為國務院參事室特約研究員，中國青少年研究中心原黨組書記、主任。李靜採訪並整理）
[本文刊於《中華兒女》雜誌第9期]
